进一步理顺政府间收入划分需要破解三大难题

　　党的十八届三中全会报告明确提出今后在推进建立现代财政制度的过程中要进一步理顺政府间收入划分。具体原则是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革并考虑税种属性分步推进。在改革中，中央和地方都会寻求自身收入稳定，力争把潜力大的税种划为本级收入，这会形成强大的突破现有财力分配格局的压力，所以本轮中央与地方收入划分的调整难度极大。具体分析，需要破解三大难题。
　　一、如何实现区域间财力格局稳定
　　由于各省财源自有其区域特征，调整固定收入划分、共享收入比例和非税收入划分，实质上是对已有财源结构对地方收入贡献度的调整。因此，无论选择哪种调整收入划分制度，都会冲击现行财力分布区域格局。从理论上看有可能出现两种情况：一是强者愈强，弱者愈弱，财力大省地方收入增长，财力小省地方收入减少；二是强者减弱、弱者增强，财力大省地方收入减少，财力小省地方收入增加。如果收入划分调整制度安排对区域财力分布格局带来较强的冲击预期效应，可能带来两大难以解决的问题：一是要求中央大幅度调整对地方的转移支付区域分布结构。如果出现财力大省得益多、财力小省得益少的情况，需中央对财力弱省的转移支付额超出原有规模以缩小财力强弱省之间的基本公共服务水平差距，但这会倒逼中央提高收入集中度，进而打破中央与地方的财力配置格局。反之，财力大省得益少，增量收入将减少，相当于压减中央转移支付资金来源，这可能会使中央对财力弱省的转移支付难以维持原有的区域基本公共服务水平均衡状态；二是调整收入划分制度还会使地方政府调整财源建设战略，形成所有区域凭借区域资源禀赋、区位地理位置优势、人力资源特征、资金市场特点等条件同向发展某类产业。最终出现新一轮区域同质性投资冲动浪打浪的情况。
　　可见，调整收入划分制度有必要考虑如何减轻对已有区域财政收入分布格局的冲击。由此出发，调整收入划分制度似可走以调整共享税收入比例为主、调整固定收入划分为辅的道路。这样做的具体益处有两点：第一，防止税基流动性强的税收今后过度集中到局部区域；第二，防止部分基层政府财政收入锐减。
　　二、如何与税制改革相衔接
　　税制是税收收入多少的决定性因素。确定政府间税收划分时，必须首先把各个税种的税制稳定下来，由此出发，最终划定中央与地方各自的税收范围和税收结构。同时，税制也是影响税收增长趋势的关键因素，而这一趋势又决定了政府间收入划分目标能否真正落实并保持稳定。新一轮税制改革因其范围广、程度深等特点，势必会引发税收结构变动进而触动政府间收入结构，主动打破现行税收的纵向和横向分布结构。具体影响如下：第一，“营改增”全面推行形成的减收格局客观要求调整政府间收入划分来保持原有财力分布结构。其中，至为关键的是如何弥补中央税减收缺口以确保中央对减收额大的地方的转移支付规模适度扩张；第二，资源税和房地产税这两项增税性改革，会充实地方自有财力；第三，研究是否要把消费税放给地方时，必须同时考虑征税环节调整会给收入分布带来多大影响，进而认清消费税下放的区域利益分布格局能否真的起到大面积增强地方收入实力的作用；第四，提高直接税比重将冲击税收纵向分布结构。
　　概言之，税制改革会带来税收增减和税源分布变动。为此，调整政府间收入划分时似应做好三方面工作：一是有必要详尽测算改革可能引起的税收增减，在此基础上决定共享税比例的调整和税种划分的调整；二是全面分析税制改革引起的税源区域分布格局变动，研究决定究竟把哪些税种下放给地方；三是实施税制改革时，既要考虑如何构建地方税体系，又要考虑如何加固中央税体系。
　　三、如何与支出责任划分调整相适应
　　事权划分、支出责任和收入划分是相互贯通的链条，其中，事权划分是起点，支出责任划分是联结点，收入划分是落脚点。建立事权划分与支出责任划分相适应的制度，必须通盘考虑收入划分的支撑结构。今后我国要进一步调整政府间事权划分，方向是适度加大中央事权。从基本公共服务均等化角度看，中央在养老保障、基本医疗保障等方面应提高支出占比，落实这一点的关键还在于理顺收入划分，可从以下方面入手：“营改增”完成后，增值税收入共享比例可作适当调整，原则是确保中央与地方既得利益，进口环节增值税、关税等依旧划给中央；应考虑把社会保险缴费逐步改为税，其后变为政府间共享税；消费税改革完成后把消费税列为共享税，加固地方税体系，同时把资源税、房地产税、环境税依旧划归地方；建立中央政府债务预算。