专家解读《法治政府建设实施纲要》（2）

访中共中央党校政法部主任卓泽渊教授

　　法制网记者 张维

　　“行政权力规范透明运行”是衡量法治政府的核心标准之一。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)对此也是着墨最多的。就此话题，中共中央党校政法部主任卓泽渊教授接受了《法制日报》记者专访。

　　         政府第一位的法治任务  

　　 记者 ：在法治政府建设的各项任务中，《纲要》把“依法全面履职”放在第一位。在《纲要》确定的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等各项职能中，哪些是容易失职或被弱化的？《纲要》 提出了哪些针对措施？ 

　　 卓泽渊 ：依法全面履职，是政府第一位的法治任务。首先，它表明政府必须履职。政府必须是有能政府和有为政府，不能是无能政府和无为政府。政府的履职行为是政府存在的价值体现。没有履职，政府就没有了存在的意义。人民设立政府的目的，就是要通过政府的履职来实现人民管理国家和社会事务，管理经济文化事业的使命。

　　其次，它表明政府履职必须全面。政府的职能要全面实现，就必须全面履职。政府不能全面履职，就一定是选择性履职。如果允许政府选择性履职，公民、公众、社会所需要的政府服务就无法得到满足，我们的政府就不再是服务型政府，而是官老爷式的政府。高兴就履职，不高兴就不履职，这样的政府公务员就不是勤务员而是官老爷。

　　再次，政府的履职还必须依法进行。不依法的政府就是专制政府、专横政府。在民主政治中，在法治国家和社会中都不能容忍这样的政府。政府拥有最大的权力——行政权，它如果不能依法履职，人民的权利就没有保障。政府就随时都有背叛自己本质的可能性，成为虐待人民的政府。

　　就宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护几个方面来说。哪个方面都可能失职。这关键在于如何理解您所说的失职。比如不当履职叫不叫失职。如果不履职和不正确履职都算失职的话，范围就非常广泛了。政府在哪方面都存在失职的可能性。正因为都存在失职的可能性，这次的《纲要》提出了一系列针对性极强的措施。

　　在完善宏观调控方面，《纲要》提出要切实转变政府投资管理职能，确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

　　在加强市场监管方面，《纲要》要求清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化，甚至明确要求加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。

　　在创新社会治理方面，《纲要》提出要加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全等。

　　在优化公共服务方面，《纲要》强调要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化等。我以为这些措施必将有力地推动政府全面依法履职。

　　         清单是对权力的制度性管控  

　　 记者 ：为了厘清政府的职责和权限，《纲要》多次提到“清单”管理，比如权力清单、负面清单、责任清单、收费目录清单等。清单管理有哪些好处？ 

　　 卓泽渊 ：政府的职责和权限都是权力的构成部分。不同的清单对政府权力具有不同的效用。

　　有的清单是要求政府全面履职的，比如有了权力清单和责任清单，我们就可以对政府行权范围心中有数，更可以对其执法状况照单验收，防止其失职。当然，权力清单和责任清单更有制约政府权力的作用。清单之外的权力就是随意扩展的权力，就是权力的滥用。

　　有的清单是直接保护公民、法人、公众乃至社会权利的，比如负面清单，除了负面清单之内的行为或者事项具有禁止性质之外，其他所有行为或事项都属于法律不禁止的范围，从而给予了公民、法人、公众、社会更多的自由权利。

　　权力总是与权利和义务紧密相关的。政府机关及其工作人员存在着失职与渎职的可能性，其权力也存在着滥用的倾向，于是，政府权力要有效行使、全面行使就必须依法行使。清单化管理实际上是对政府权力的制度性管控和法治化约束。

　　         推动政府行为程序法治化  

　　 记者 ：在规范权力运行方面，《纲要》强调“程序”的重要性。如决策程序、执法程序、公务员任用程序、案件移送程序等。为什么政府工作人员要强化程序意识？ 

　　 卓泽渊 ：法治政府建设，必须推动行政法治化。行政法治化的一个根本的措施就是行政程序的法治化。俗语说，“不以规矩不能成方圆”，就是这个意思。程序就是规矩。

　　要建设的法治政府，政府行为的规矩就是法律制度，我们在程序上所作的一个重要努力就是推动政府行为在程序上的法治化。中国传统的法律文化和社会文化，相对比较忽视程序，所以，在推进法治政府建设，严格依法行政的过程中，强化政府工作人员的法治意识，具有特别重要的意义。

　　         防止扩展权力形成行政专横  

　　 记者 ：在规范权力运行上，您还有哪些建议？ 

　　 卓泽渊 ：权力运行问题是法治政府建设中的核心问题。必须着力加以解决。

　　一方面，我们要依法约束政府权力，防止政府权力膨胀，防止政府伤害公民、法人、公众和社会的权利；另一方面，还必须防止政府不作为，防止政府怠于行使职权进而失职，使政府失去效用，这同样会使公民、法人、公众和社会的利益受损。

　　一方面，要强调政府全面履职，防止政府的无能无为；另一方面又必须防止政府及其公务人员在有意无意中扩展权力，形成行政专横。

　　所以对行政权力的规范，如何才能把握适度，拿捏精准，恐怕还需要认真地加以总结，不断进行探索。

　　同时，在实践中必须借助立法上的制度设置，行政机关内部的复议等纠错机制，以及司法上的检察监督与审判监督等，来实现对行政权力的科学化和法治化的规范。

　　法制网北京1月15日讯