盘活存量资金须从源头为财政松绑

　　《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》等文件多次要求盘活财政存量资金，助力稳增长、惠民生，不断提高财政资金的使用效率。然而，《审计署2014年度预算执行情况和其他财政收支情况检查结果（2015年第25号公告）》仍然显示，我国有超万亿财政资金“沉睡”。
　　究其原因，一方面，我国预算中有专项用途的收入较多，按现在管理办法难以统筹使用。2014年，纳入一般公共预算管理但有专项用途的收入有6257.25亿元，其中的车辆购置税收入连年结转；政府性基金预算年底结转720.1亿元。我国大量财政存量资金沉淀难以盘活的重要原因就是，很多财政收入“专款专用”，打酱油的钱不能买醋。这种财政收入的“专款专用”，在财政收入和支出之间形成了“直通车”，规避了国家预算决算的有效监管，不符合“透明预算”的要求。
　　另一方面，法定挂钩事项支出预算刚性增长，资金闲置量大。目前，与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出有农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类之多。而审计发现，中央本级科技支出至2014年年底在财政部累计结转426亿元，其中超过一半结转5年以上；中央部门存量资金近一半是教育和科技资金。
　　“法定支出”的规定在特定时期有助于相关领域的发展，有助于保证这些领域的资金到位。但是，现实情况往往是复杂多变的，资金需求的强制性规定反而不利于灵活调节，不利于财政资金效率的提高。考虑这些“法定支出”，再加上人员经费等刚性支出，最终能够真正灵活地用于重大改革、重要政策与重大项目的资金可谓少之又少；而财政经济形势又错综复杂、瞬息万变，法定挂钩支出的“掣肘”显然容易造成我国财政调控与财政经济形势之间的脱节。而且，这些领域的资金需求也不是永久不变的。在欠账较多的时期，财政资金需求较多，但随着财政投入的增加，短板弥补之后，相关领域的财政资金需求就可能下降。统筹财政资金安排很有必要，各领域的资金需求具有平等的地位。如有需要，仍然可以安排远高于原“法定支出”比例的支出；如无必要，就可以将相当部分的资金统筹使用，提高财政资金效率。复杂多变的经济社会环境，决定了财政资金只有在统筹的基础之上，才有可能高效使用。
　　此外，一些改革措施或工作部署推进滞后，影响了项目资金的有效使用。在我国“大众创业，万众创新”改革如火如荼的背景下，至2014年年底，仍有14个省2009年以来筹集的创业投资基金有结存未用情况，总计397.56亿元，其中4个省从未支用。可以想见，一方面是国家“转方式、促增长”到了“较劲”的“节骨眼”上，大量创业创新项目无米下锅、嗷嗷待哺；另一方面却是大量相关资金闲置，一副“事不关己高高挂起”的做派。
　　综上所述，我国财政资金“沉睡”的原因比较复杂。其中既有“胎里带”的专项财政收入专款专用，又有重点挂钩的“带帽支出”，它们一上来就从收支两个方面使财政管理“束缚住了手脚”，导致了财政预算的“土壤板结”和“动脉硬化”。以重点支出挂钩为例，其在特定发展阶段，为促进相关领域事业的发展发挥了积极作用。但事物总有两面性，消极一面是出现了财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”“敞口花钱”等现象。因此，十八届三中全会《决定》提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这是预算管理制度改革的一大突破。
　　同时，还要清理容易形成存量财政资金的“先天基因”，防止滋生新的“带帽收入”和“带帽支出”，保证国家财政宏观调控的适度灵活性；促进财政宏观调控预调和微调，真正使国家财政治理做到“上医治未病”。在最近我国的环保税立法中，有观点认为环保税收入应专款专用，似乎只有这样才能凸显环保的重要。但事实上，环保税专款专用很可能导致环保税自身封闭运行，同时会对一般公共预算造成肢解，导致预算碎片化，形成预算管理中的“国中之国”。此外，2003年—2013年间，我国累计征收的排污费收入也只有1700多亿元，这样的规模显然难以支撑我国推进环保事业的发展需要。更为重要的是，环保税税收收入如果专款专用，将会使预算失去灵活性，同时不利于保证环保事业的投入和发展。
　　（记者 白彦锋）
　　（作者系中央财经大学财政学院院长助理）