【绿报】关于当前推进国有林场改革的一点思考

29.12.2015  11:49
  中国林场协会结合学习全国林业厅局长会议和电视电话会议对林业改革工作的部署,了解各地贯彻落实中央关于国有林场改方案的情况,先后到内蒙古、新疆、山西、江苏、云南、江西等省区进行了调研,还分别通过召开协会常务理事会 、北方和华东片区会、西部和中南片区会等方式沟通情况。总的感觉是,先期试点省的改革已经基本取得预期成效,全国各地已经掀起国有林场改革的热潮,基层苦等苦熬所期盼的改革已经进入到谋划实施的新阶段,行业对国有林场未来担负生态文明建设重任,求得振兴和发展充满信心。中国林场协会结合了解到各地改革工作开展的一些情况,试提出当前全面推开改革的一点初步建议。
  一、关于各地开展改革的一些做法和经验
  就全国的国有林场改革进展而言,据了解,除江西、湖南、浙江、甘肃、山东、河北等省所承担的先行改革试点基本完成省级初步验收或国家核查外,全国面上已经有12个省(区、市)基本制定省级国有林场改革实施方案。广东省的方案新近已报经国家批准,山西、北京、内蒙古、宁夏等4省(区、市)的方案已经省政府审定后报请国家审核。各地从自身的省情、林情、场情出发,在改革中积极探索创新,其做法、经验很多。初步概括有以下几个方面:
  一是改革实行高位推动。我们在对各地调查中深刻地感受到地方党委、政府特别是省级党委、政府的高度重视是实施改革的关键。湖南省作为国家确定的国有林场改革试点的7个省份之一,并且是全省整体进行改革,截至2015年9月底,国有林场的改革已经基本完成省级验收,湖南省的国有林场改革实施过程艰辛,其一开始就成立了由省长任组长,省委副书记、分管副省长任副组长,省直相关部门参加的国有林场改革领导小组的工作机制,这是带有根本性、保障性的重要经验之一。广东省《国有林场改革实施方案》于2015年9月17日经国家发改委、国家林业局正式批准,这是第一个经省委、省政府审议通过并获得国家批复的省级实施方案。广东省委书记胡春华和省长对贯彻中央6号文件作出明确的重要批示,主管编制和财政的副省长要求省编办、财政厅要在编制和资金上支持改革,分管林业的副省长牵头到基层调研并指导制订改革方案。内蒙古自治区成立了由自治区政府主席任组长、两位副主席任副组长并由一位分管林业的副主席担任办公室主任的自治区国有林场改革领导小组,强化了自治区级政府主导国有林场改革工作的权威。
  二是先行改革试点省创造了可借鉴的成功经验。江西省在前段推进改革试点工作的基础上,对照中央6号文件精神,进一步深化改革思路,强化国有林场公益属性,积极巩固完善改革,着力探索了突出改革问题导向,破解人员分流安置、林场整合重组、剥离办社会职能“三大难题”,强化组织、资金、政策保障“三项措施”,创新投入、用人、经营“三种机制”等改革做法,实现了“资源增长、职工增收、林场发展后劲增强、确保改革和谐稳定”的改革目标。湖南省从省情、场情出发,创新性地扎实开展改革工作,以保生态、保民生、保稳定为核心,总结了把“定性质、定编制、定预算”作为改革的“聚集点”,探索并在实施过程中不断完善的坚持“三项原则”、把握“三个步骤”、采取“三项措施”、抓好“三个环节”、突出“三个重点”、创新“三个机制”的成套做法。
  三是把握主体功能准确定性。湖南省将保护培育森林资源、维护国家生态安全定位于国有林场主要功能,把国有林场全部明确定性为公益事业单位,在全省207个林场中确定190个为一类事业单位、17个为二类事业单位,这就为林场普遍吃了“定心丸”,安场心,稳人心。甘肃省庆阳市对全市47个国有林场全部按公益服务类事业单位管理;在将其市属林场的在职和退休人员全部纳入市级财政全额预算管理的此基础上,于2013年以来将县属林场全部由财政差额补贴转为全额供给事业单位,职工工资按事业单位标准纳入县级财政预算,林场运行经费按一般事业单位标准拨付。山西省的林场改革方案中明确将全省的国有林场定性为按从事自然资源保护类公益服务的事业单位管理,改革的成本由省财政安排资金,包括路、电、水、房、森林防火、有害生物防治等基础设施建设纳入县级以上政府建设规划,林场的经常性经费纳入同级政府预算,其中省属的九大林区的林场按照“全额预算,收支分开,差额补足,总额不减”的原则予以保障。内蒙古自治区的改革方案拟将全区包括其岭南8个小森工局在内的国有林场全部定性为正科级以上实行财政全额拨款的公益性事业单位。贵州省毕节市是典型的南方喀斯特地貌岩溶石漠化地区,亦是国家林业局党组确定的生态建设联系点,毕节市委、市政府对国有林场改革十分重视,争取省委、省政府明确了“把国有林场全部划定为生态公益型林场,纳入全额拨款事业单位管理”的政策。广西壮族自治区编办明确其区直属的13个国有林场为差额拨款事业单位,而这些林场普遍产业规模大,经济效益状况较好,总体上在全国居于前列。新疆维吾尔自治区结合天然林保护工程的开展,在对区属的原来以开发原始林而组建的阿尔泰山、天西、天东3个副厅级的国有林管理局机构纳入参公管理的全额拨款的事业单位的基础上,于2012年进一步明确将3个国有林管理局下属的25个林场定性为全额拨款的公益性事业单位,并由区人社厅对其所有在职职工的事业单位人员身份进行了认定。甘肃省对其白龙江林管局解决了财政经费渠道问题。云南省玉溪市自2009年以来把所管辖的7个林场定性为全额拨款事业单位。
  四是成功探索政事、事企分开。海南省于2008年完成5所学校、于2014年前已经完成2所医院的剥离,顺利交由林场所在地政府管理。湖南省将国有林场开办的57所中小学、87个医院全部剥离,383个代管村关系基本理顺,并完成了国有林场自供电网的基本剥离。新疆维吾尔自治区将林场所办的学校、医院等社会职能移交当地政府,做到了平稳过渡。
  五是切实维护职工切身利益。湖南省在改革中已经安排10亿元养老保险补助的基础上,省财政每年预算8300万元补助职工养老保险续保,做到了全省国有林场职工基本养老保险和医疗保险参保率达到100%。甘肃省庆阳市每年市县两级财政事业费投入8000多万元,林场职工全部参加基本养老保险和基本医疗保险,并为职工补缴社会保险金,全市国有林场“五险”参保率及住房公积金缴存率均达100%。浙江省采取“定编不定人”的灵活办法,通过自然减员方式逐步过渡到机构核定人员编制数,没出现下岗分流人员。辽宁省提出,对于已经参加事业(企业)单位及未参加基本养老保险的国有林场在职职工和离退休人员,统一参加机关事业单位养老保险。四川省南江县在林场改革中对退离休职工实行“老人老办法,新人新办法”,对在改革前已经在县社保部门领取养老金的退休职工参加事业单位退休职工正常调资,并建立个人台账,原社保供给渠道不变,企事业单位之间的收入标准之差每年终清算并一次性发放。贵州省毕节市实行收支两条线,建立了与新的管理体制相适应的财务管理制度和会计核算方法,该市国有林场全部纳入县级财政全额拨款事业单位管理后,鼓励林场因地制宜地发展种植业、养殖业和森林旅游业等实体经济,林场的各项收入上缴后,财政部门全额返还给林场,60%作为林场发展资金,40%用于工作奖励,促进了森林资源增长和职工收入提高。
  六是得到地方财政资金的大力支持。江西在省级财政并不宽裕的情况下,对公益林补助标准做到了两个统一,即国家重点公益林和省级公益林、国有林和集体林同等,都按照每亩每年20元补助兑现,使国有林场普遍享受到财政的有力扶持。广东省林业厅通过执著地开展部门工作协调和政策争取,省政府确定了在中央财政补助的基础上“根据国有林场包括在职和离退休在内的职工总数,省财政对省属林场、原中央苏区县和少数民族县按照每人2万元的标准给予补助,对其他欠发达地区按照每人1.5万元的标准给予补助,珠江三角洲改革资金由市县财政解决;省财政按照每亩1元的标准补助工作经费”的政策。湖南省在改革开展中,坚持财政兜底原则,将林场人员经费、机构运行费纳入当地财政预算,各级财政安排预算经费达7亿元。山西省级财政在“十二五”期间加大对省直属林场转制补贴,2015年增加至1.19亿元;运城、晋中、临汾3市近几年来先后将其市、县所属林场明确为公益事业单位,其经费纳入同级财政的全额预算管理。甘肃省庆阳市及时核销了林场的生态工程和基础设施债务3882万元。重庆市林业局主动协调市银监局、中国农业银行重庆市分行着手豁免国有林场公益林建设金融债务。
  七是加强了基础设施建设。我们欣喜地看到各地对林场危旧房改造普遍抓得紧,当地政府重视、林业部门注重协调、相关部门支持,工程进度和质量总体较好,把民生工程建成了民心工程。湖南省结合城镇化进程的推进,将80%以上的林场职工危改房建在了县城所在地,职工普遍反映良好。湖南省财政安排林区公路建设专项5000万元,完成新建改造林区道路410公里;实施了饮水安全工程;开展了国有林场电网改制和改造,基本实现同网同价。甘肃省庆阳市在实施国有林场改革的同时,还加快了相关基础设施建设步伐,着力改善长期以来落后的状况,县属林场纳入县级农网改造统一规划,维修改造了部分林区道路,实施了一批安全饮水工程,完成一定数量的森林防火基础设施和森林资源管护站项目建设。青海省各级财政对国有林场加大扶持力度,近几年累计投入基础设施建设资金1.5亿元,建设林区道路373公里,铺设饮水管道6.2万米。浙江省编制了《现代国有林场建设发展三年(2015—2017)行动计划,拟分3年建设30个现代国有林场,以作为对全省的示范和引领。重庆市编制了《国有林场“十三五”道路规划》,于2015年协调市交通委安排国有林场公路建设7700万元,建设154公里林区道路。
  八是积极探索森林资源有效监管。广东省明确将国有林场森林资源保护纳入全省森林资源保护和发展目标责任制考核体系。湖南省对国有林场林地实行省、市州两级监管,并将森林资源保护管理核查情况作为综合考核各级政府和相关部门主要领导政绩的重要依据。该省还推行了以国有林场森林经营方案为主的森林资源经营管理制度。新疆阿尔泰山国有林管理局福海分局编制了2014年-2023年为期10年的森林经营方案及林地保护利用规划,致力于促进林场科学发展。青海省互助县北山林场在全省率先建成森林综合预警中心,做到了森林“三防”智能动态管控。山西省在林场改革方案中明确将全省的国有林场经营管理的生态公益林全部列入永久性生态公益林管理,并明确全省国有林面积由现在的4000万亩增加到2020年5000万亩以上的目标。
  九是强化了省级国有林场管理机构。山西省明确省国有林管理局“负责对全省国有林场履行行业管理及业务指导职责”,“建立完善市级国有林管理机构负责对市、县国有林场管理和业务指导”。山西省政府于2011年决定将原属煤炭部门管理的29个林场整合为25个后以“零债务”方式全部划归省林业厅作为直属林场管理。浙江省成立了省“国有林场和森林公园保护总站”,并明确其为公益一类事业单位。浙江省还将分属农业、旅游、开发等部门的7林场划归林业部门管理。
  十是积极探索政府购买服务和场外造林。山东省泰安市徂徕山林场近年来通过政府购买服务的机制招录合同制森林消防人员85人,大大强化了森林保护的能力。广西、山西等不少省区林场开展场外造林,实行外延扩张的势头迅猛。山西省黑茶山国有林管理局出台了《购买式造林管理暂定办法》,鼓励林场职工以资金、技术、苗木等方式承包村集体或者农民的荒山荒地造林,3年期满后由林场收购,林场控股51%,村集体或农户持股49%,后者的股权可以继承和流转,林场组织造林的方式由“过程管理”变为“结果购买”,在探索实践中提高了国家造林资金使用的绩效。山西省近三年来以合作、股份、购买式等方式完成场外造林达35万亩。宁夏区结合“十二五”期间生态移民工作的开展,规划将移民区约350万亩土地全部通过新建或扩建国有林场等方式实施造林种草等生态修复。各地林场的外延发展既壮大了自身规模,又加速了国土整体绿化进程,做到了国家、农民、林场的多赢。
  我们在调研中了解到,各地在推进改革中还存在以下几方面的问题:
  一是工作开展进度不一。各地在落实国家林业局《关于深入学习宣传贯彻中央6号文件精神的通知》上的重视程度和推进力度上还是不平衡的,国家在工作部署中要求地方应当在2015年9月底之前编制完成省级国有林场改革实施方案,到目前为止上报国家审核的省份还不算多,有的正待省级政府审议,有的还在省级部门之间协调,甚至有的省还停留在林业部门内部调研或者改革方案拟定之中。
  二是在单位改性和增编上处于纠结。不少地方提出,林场在定性认定或改为事业单位过程中遇到调编增编困难,这个问题在全国比较普遍。此外,原来属于森工企业的四川、云南、陕西省及甘肃省白龙江林区、海南省的林业局(林场)问题较为突出。这些林区大多是在当年经国家批准并投资开发的原始林区,其地域分布生态区位特殊,且经多年的采伐造成生态脆弱,在未来相当长的时期内应以“保护森林提供生态服务为主”,在定性上要确定把企业转换为公益性事业单位,相应需要增编的数额较多,地方普遍感到比较难办。
  三是财政增加经费遇到困难。一些地方认为,林场定性为事业单位是应当的,但是本级财政是“吃饭财政”,这次改革不仅需要解决一笔成本费,还要长期负担林场的经常性预算开支费用,无力或者难以完全背得动,这在中西部省区或财力单薄的地方较为普遍。一些省级改革方案提出在解决林场经费渠道上实行“政府主导,分级负责”的类似提法,其所辖的自身财力较弱的市、县一级政府感到困难。还有的省区由于同级相关职能部门之间沟通衔接不够,造成林场改革经费、政策扶持责任还不够明确。
  四是一些林场事业区的有效保护管理存在困难。由于历史的原因,有的地方存在“一地两证”的现象,即林场既拥有林权证,林场事业区周边的农牧民又拥有草场证,林牧矛盾日益突出。一些地方存在旅游开发中出现以建立管委会等机构的方式无偿划拨林场的林地和森林资源或者侵占林场利益的状况。有的省区还存在林场由于实行自收自支经费紧张,给职工划“工资林”“工资田”的情况。一些地方还出现林场过去长期租赁的林地在集体林权制度改革中被要求收回或中止合同,或者林场的林地被附近农户蚕食的现象。
  五是林场对办产业产生困惑。个别地方出现林场改革实行由自收自支转为财政全额拨款后,等同于一般围墙式事业单位管理,林场所办产业被取消停业,原经营的固定资产无偿划归国资委,多年积累的存款上交财政,职工过去享有的林区津贴、劳保等待遇都取消的情况。还有一些省区的林场反映,过去开办或者组织职工入股开发建设的旅游、种养殖业、林产品加工等项目不知如何处置。
  二、关于学习中央国有林场改革方案的精神的理解
  中共中央、国务院颁发的《国有林场改革方案》(以下简称《方案》),要求各地、各部门认真贯彻执行。《方案》是自新中国成立以来首次以党中央和国务院的名义对国有林场专门发布的权威性的政策文件。这是实现党的十八大提出的建设生态文明战略的重要举措,是筑牢生态文明建设基础的一项重大的制度建设。《方案》的出台,解决了长期以来制约国有林场发展的定位不准、体制扭曲、政策缺失的掣肘,明确了国有林场未来发展的使命、方向、任务、途径及相关支持保障政策。《方案》既是实施国有林场改革的基本遵循,又是国有林场在新时期科学发展的完整指南。国家林业局相应发出了《关于深入学习宣传贯彻中央6号文件精神的通知》。我们要按照国家林业局和地方政府的相关工作部署,在深刻领会、全面把握《方案》精神上下功夫,在认真贯彻实施、抓好改革发展上求实效。
  (一)需要把握的几个关系:
  国有林场改革与全面深化改革的关系。要学习好党的十八大和十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》精神,学习领会习近平总书记近年来关于生态文明建设的一系列重要论述,学习贯彻中央颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》。《方案》体现了顶层设计的国家意志,国有林场改革是国家全面深化改革的总决策、总部署中一项重要举措。国有林场改革是建设生态文明的制度设计的重要内容,是由体制入手从根本上矫正并彻底解决长期以来对国有林场的定性、定位的扭曲,以保障国有林场履行建设生态文明的时代使命。有效保护森林资源,建设良好生态是林场的天职。林场要结合各地开展的合理划分和施行国土主体功能区划等要求,做到通过法制保护,科学管理,确保林地利用性质不能改变、林地面积不能减少、其生态等功能不能下降,促进构建国土生态安全的良好格局。
  国有林场改革与生态文明建设的关系。林场兴则林业兴;林业兴则生态兴;生态兴则文明兴。未来的发展要以中央提出的“国有林场是我国生态修复和建设的重要力量,是维护国家生态安全最重要的基础设施”这两个“重要”的定位实现和功能的发挥作为方向。国有林场的森林资源是建设生态文明的重要物质基础,国有林场队伍是建设生态文明的主力军。我们要理直气壮地系统把握林业在生态文明建设中的地位和作用,处理好林场改革在国家和当地全面深化改革布局中位置与关系,结合省情、林情、场情提出符合自身实际的林场改革的目标、原则、政策及要求等。
  国有林场改革后公益型事业单位与发展产业的关系。关键是要妥善解决林场产业谁来办、如何办,收益如何支配的问题。《方案》提出“推进国有林场事企分开”“实行市场化运作”等要求,从事业单位的改革方向上,应当做到事企分开。“推进”“实行”是目标,也是一个过程,同时还需要注入政策、创造条件和时机来过渡、来促成。《方案》还提出,对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂时不能分开的经营活动,严格实行“收支两条线”管理。要真正做到林场能够“事企分开”,一个重要前提是国家注入林场的资金渠道得到确立,其运行经费能得到保证,其建设发展的需求能得到保障,同时对已经形成并具有市场前景和潜力的林业产业不能停滞。作为过渡期,可以探索多种实现形式,如林场之下成立经营性组织,核定其收入并上缴林场统一核算,由林场一个账户对上级财政,并纳入预算管理,专项用于上级林业主管部门和财政批准的列入相关规划之内的林场基础设施项目等需求。
  (二)对当前改革中需要注意的几个问题的思考。
  国家林业局党组书记、局长张建龙在国新办召开的新闻发布会上强调“要围绕保生态、保资源这一最重要目标,加快推进国有林场改革”;并在全国林业厅局长电视电话会议上的工作部署中,提出“国有林场和国有林区改革要完成省级实施方案编制审批工作,明确改革时间表和路线图,争取尽快全面启动”;“国有林场改革要按照功能定位,合理界定国有林场属性,强化森林资源监管,抓好定编定岗、经费保障、富余职工分流安置等工作,完成改革试点验收”等具体的工作要求。
  国家发改委办公厅、国家林业局办公室联合颁发了《关于印发<国有林场改革方案>重点工作分工的通知》,对国家机关有关职能部门做了工作任务分解、责任分工,再次强调省级政府对国有林场和国有林区改革负总责,要求各地结合实际尽快制定改革具体实施方案。
  因此建议:
  省、区、市参照国家部委的作法尽快制定出台本行政区内落实《方案》的重点工作的部门分工。林场改革不是单纯的行业内部改革,而是一项牵动政府、涉及社会的系统工程。各地需要从实际出发,制定部门职责分工的意见,以确保国家《方案》的各项工作任务兑现、责任落在实处、政策贯彻到位,便于相关工作对接衔接,也防止部门间推诿扯皮,确保改革实施同步有序推进,让基层林场放心,并有利于接受社会的监督。
  省级国有林场改革实施方案的制定要具有更多的可操作性以符合省情和场情。各地出台的改革方案要有针对性,统筹并能体现林场改革和发展、当前和长远的需求。从资金需求角度看,一方面要解决本次改革成本,除中央财政给予一定补助以外,主要是省一级政府负担;另一方面,立足未来解决林场提升生产生态产品能力的资金的持续注入,主要是明确相关职能部门对所涉及林场的路、水、电、房等不同门类的基础设施需求承担投入责任,建立长期的经费渠道。需要及时开展全面调查摸底,做到不留死角,测算改革成本,编制分类规划,制定具体政策,落实分级责任,注入政策、资金等保障条件。要创造条件、开辟渠道,争取参照解决林场危旧房改造的类似作法,对林场基础设施建设实行国家主导,加以统筹解决。
  国有林场的公益型定性不宜与当地财政或林场当前经营收益状况作判定。国家在《方案》中强调,“将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全”。因此,为国家担负生态公益服务职能的绝大多数国有林场都应继续或及时正名为公益型事业单位。不要因为林场所隶属的同级政府财政状况较差把林场本应当确定为公益一类事业单位而定为公益二类事业单位甚至企业类。市、县级财政平衡如确实有困难,需要也应该向上级反映,求得通过上级财政转移支付等方式解决,而不要在林场改革的政策制定和资金支持上留下缺口。林场往后的经营随着资源的约束或者市场的变化带有不确定性 ,需要从生态文明建设新形势下自身的生态区位来合理定位,重新审视确定未来的主导产出,理性把握林场的公益性或经营性定性,要从长计议。
  林业部门需要在制定和实施改革方案开展部门联动的全过程中做到保持工作的主动。无论是改革方案的设计、协调、报批,还是方案的落实兑现,林场的上级林业主管部门都需要主动有为地扎实作好基础性工作,从当前和长远相结合上,统筹林场实施改革和发展的外部支持,学透文件,研究政策,通过协调争取,从建立政策体系的角度出发,提出合理的相关政策,把握重点政策及政策兑现的难点,处理好政策之间的关联度,提出切实的政策需求。积极保持与相关部门的密切沟通,当好政府的参谋。这次林场改革实行部门联动,也为今后林场和林业获得相关部门长期支持、扶持建立起稳定的协调机制。
  要倡导林场的责任与担当。林场要积极参与改革的具体方案的制定,而不要等待观望或者被动地接受。如改革成本计算及政策兑现渠道,编制的确定、财政经费的测算,人员的安置、债务的清理,森林保护及林场础设施建设的重点和资金筹措等,更要在方案的实施上做细做实工作。在林场改革后期,要着力在强化林地和森林资源的保护,创新林业增长方式,强化科学经营,建立新的运行机制,建设一支高素质的职工队伍,推进林业现代化进程。
  (作者:中国林场协会会长、姚昌恬)