省人大常委会调研组关于全省县乡财政体制改革、乡村振兴情况的调研报告
按照《关于开展推进县乡财政体制改革专题调研工作方案》的统一部署，省人大常委会组成7个调研组于3月28日至4月19日，对全省41个县的县乡财政体制改革和乡村振兴情况开展了专题调研。各调研组通过现场调研、召开座谈会等形式对其中的534个乡镇和390个村级组织开展了实地调研，占全部803个乡镇总数的66%，对其余乡镇通过填写表格、提交汇报材料等方式进行了信息收集。调研结束后，调研组召开了碰头会，交流了各组调研情况，并进行了认真汇总，现报告如下：
一、财政体制改革和乡村振兴战略意见推进情况
（一）县乡财政体制改革推进情况
1.改革进展情况。各级党委、政府对省委提出的推进县乡财政体制改革工作高度重视，锦州、阜新、葫芦岛等市早在今年的1月份就出台了关于完善县乡财政体制改革的指导意见，主要领导亲自督导县乡财政体制改革工作，各市县财政体制改革已经进入全面推进阶段。
2.改革的主要内容。各地财政体制改革在具体内容上不尽相同，大体包括：（1）划分县、乡收入范围；（2）厘清县、乡支出责任；（3）建立转移支付制度；（4）制定奖惩措施。
在收入划分上，沈阳、丹东、铁岭等地顺延省对市的财政体制，将共享税收下放到乡镇，然后按乡镇类别实行不同比例的总额分成、财力上解。其他地区采取按税种划分县乡收入范围的方式。
在支出划分上，各县基本按照行政隶属等原则划定支出范围，但对公共服务领域的职责划分还不够具体。在支出方式上，绝大多数市县将乡村教师工资纳入县财政支出保障范围，部分市县将乡镇公务员、事业单位人员工资、基本运转经费纳入县级财政支出保障范围。
在转移支付制度设计上，各市县在测算乡镇收支基数的基础上，按收支差额确定体制上解乡镇和体制补助乡镇。对体制补助乡镇，各地采取了全额补助和差额补助两种方式。
在奖惩制度上，各地主要是围绕超收分成、飞地税收和超收奖励三个方面进行制度设计。在超收分成上，多数县在出台的体制文件中明确，从2018年起，3年内乡镇新增财力全部留给乡镇，个别县对乡镇收入超基数部分按比例分成。对于乡镇利用飞地招商形成的税收，沈阳、鞍山、抚顺、锦州、阜新、辽阳、铁岭、葫芦岛所属市县采取引进乡镇、园区或落地乡镇按比例分成;朝阳、本溪所辖市县采取谁引进谁受益原则返给引进乡镇;宽甸、凤城采取一事一议原则。在超收奖励方面，鞍山、本溪、丹东、葫芦岛所属市县通过设立财源建设以奖代补资金等方式对优秀乡镇予以奖励。
3.乡镇国库设立和恢复情况。绝大部分乡镇在此次财政体制改革前，未设立乡镇国库，或虽然保留了乡镇国库但未实际运行。借助本次改革，各地全面启动了乡镇国库设立或恢复工作。辽阳、朝阳所辖市县计划采取部分乡镇先行试点、逐步铺开的方式推进乡镇国库设立工作，其他市县要求所属乡镇实现国库设立全覆盖。
4.对财政体制改革的总体评价。从调研情况看,各地在收支划分、基数确定、上解补助模式等方面的规定各不相同。总体感觉，初步迈出了“分灶吃饭”的第一步。同时，针对乡镇自有财力普遍薄弱的现状，又辅以“核定收支，超收返还，短收不补”原则做补充，核定收支基数，对财力缺口部分予以补助。我们认为这次改革总体上是以分税制为基础，而执行上还有包干制的痕迹，但和过去的体制相比是一个巨大的进步。
调研了解到，县、乡政府对这次财政体制改革认可度很高，普遍认为“分灶吃饭”使乡镇成为本级财源建设的主体，增强了乡镇破解发展难题的动力，有效解决了旧体制下“少数人干” “多数人看”的问题，为调动乡镇发展积极性、培植乡镇税源、壮大县乡财力预留了空间，也为加快县域经济发展、实现乡村振兴夯实了制度基础。同时，县、乡政府也结合各自实际，对财政体制改革也提出了诸如设置过渡期、加大转移支付等方面的意见和建议。
（二）乡村振兴战略意见落实情况
各市、县对省委、省政府下发的《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于贯彻〈中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》（辽委发〔2018〕1号，以下简称《乡村振兴战略意见》）高度重视，根据文件精神出台了具体的乡村振兴战略规划，并对乡镇贯彻落实乡村振兴战略意见进行了具体部署,措施如下：
1.推动农业高质量发展，夯实乡村产业发展基础。各市县指导乡镇以农业供给侧结构性改革为主线，坚持优化农业生产力布局与农民增收并重。喀左县各乡镇围绕国家农业可持续发展试验示范区支持政策，新建、改造设施农业大棚2200亩，发展果树5000亩；新民市立足国家农业标准化示范区，走田园综合体、农耕体验区等发展路径，突出乡村比较优势。
2.发展壮大乡镇工业和服务业，促进乡村产业融合发展。
各乡镇根据地理区位和资源禀赋情况，因地制宜地加快工业和服务业发展。截至调研时止，彰武县乡两级政府已签约落地园区工业项目31个，其中亿元以上项目5个；盘山县走“生态路”，念“山水经”，打“休闲牌”，积极发展乡村民宿游，以特色小镇为抓手，全力推进省级特色小镇、国家级稻蟹小镇建设；法库县依托辽文化厚重的历史底蕴，积极发展特色旅游业，利用资源和区位优势，不断壮大陶瓷、通用航空、节能环保、农产品加工等特色产业。
3.推进乡村绿色发展，建设生态宜居和谐乡村。县、乡政府以环境整治为抓手，利用危房改造、农村改厕、土地整理、环境连片治理、一事一议财政奖补、造林绿化等相关涉农项目资金，加强乡村绿化、美化、亮化建设。葫芦岛所属市县在财政收支压力较大的情况下，分别安排了500-1000万的乡村振兴战略专项资金。灯塔市整合各方资金投资2.8亿元，实施了39个村的美丽乡村示范村升级版建设。
4.多措并举，持续加大脱贫攻坚工作力度。县乡政府都下达了明确的贫困村销号、困难户脱贫工作任务，乡镇政府和村级组织通过产业带动、安置就业、土地入股等多种措施，打牢贫困户增收基础，通过实施危房改造、健康扶贫、教育扶贫、技能培训、低保兜底等多项政策叠加扶持，持续巩固脱贫成果。
总体看，各地对《乡村振兴战略意见》是重视的，进行了积极推进，也取得了一定成绩。但在肯定成绩的同时，一些问题不容忽视：一是政策宣传力度不够。通过调研我们认为，作为落实乡村振兴战略前沿的乡镇政府和村级组织对乡村振兴战略意见了解不多，认识不足，依然存在过多的等、靠思想；二是资金投入渠道过于单一。受县、乡政府财政状况所限，乡村振兴在资金上过多依靠中央和省级财政投入，地方政府尤其是县乡政府在自身投入和引导社会资本投入方面明显不足；三是发展思路不宽。乡镇政府和村级组织在经济发展上仍然习惯于围绕自然资源尤其是矿产资源做文章，绝大多数乡镇缺乏围绕“农”字做文章的思考，农产品深加工、健康养老、休闲旅游等产业发展迟缓；四是体制机制改革步伐缓慢。调研发现，在农村宅基地、农村承包地、集体建设用地改革等方面进展较慢，城市要素下乡存在制度性障碍；五是农村人才、人力资源匮乏。绝大部分乡村因生活条件、创业条件所限缺乏对人才的吸引力，同时，乡村发展慢又造成本地劳动力大量外流；六是村集体经济仍然薄弱。
二、财政体制改革中存在的问题和困难
（一）财政体制改革中存在的问题
各市县开展的财政体制改革工作总体上取得了初步成效，但同时也遇到一些困难和问题，主要体现在以下几方面：
1.政策宣传不够，理解存在偏差。从调研情况看，市县在财政体制改革政策的宣传上还需加大力度。调研中，很多乡镇干部尤其是困难乡镇流露出对改革初期“分灶吃饭”可能会出现工资拖欠、乡镇运行经费难以保证等方面的担忧，还有部分乡镇干部担心超收留用资金只是“账面资金”、有数无钱，以及招商要花钱、项目落地难，无法保证每次招商都能成功，普遍有招商担责的顾虑，说明市县政府在改革政策宣传上还有欠缺。
2.压力传导有余，支出保障不足。操作层面，各市县在确定乡镇收支基数的基础上，按收支基数差额确定相应的转移支付补助额的政策。在这一过程中，我们认为有几个问题需要关注：一是收入任务确定不尽科学合理，难以真正调动乡镇积极性。部分市县对所属乡镇下达内部收入任务考核数，实际执行中很多乡镇无法完成下达的收入考核任务，完不成收入任务相应地也享受不到超收返还政策,这不利于调动乡镇发展经济积极性；二是收入基数不实。乡镇实现的税收收入中包含一些一次性税收收入，部分困难乡镇的收入中还包括一些通过拉税、引税等方式完成的税收收入，以账面收入完成数作为收入基数,使乡镇财政蕴含着有数据无财力的风险；三是按标准而不是实际支出确定支出基数，掩盖了乡镇真实的财力缺口。各县以实际在编人数按标准定额测算乡镇的支出，并以此作为支出基数，标准支出与实际支出往往相差很大。以账面收入和标准支出为基准测算出的财力性收支缺口往往掩盖了乡镇财政所面临的实际困难。县级政府按照收支基数缺口予以保障，特别是一些县对缺口部分实行差额保障，使得乡镇在改革初期更为艰难。分灶吃饭后，尤其是改革初期，如果县级财政支出保障不到位，拖欠干部基本工资现象将重新出现，乡镇政府挤占专项甚至违规举债等现象可能会更为普遍，这与完善财政体制、调动乡镇发展积极性的改革初衷是背道而驰的，实行退坡式管理模式的市县问题将更加突出。
3.支出划分不清，奖惩措施不明。调查感觉到各市县出台的财政体制改革政策规定普遍过于笼统，辨识度不高，操作性不强。一是支出责任划分过粗。支出责任是否清晰是决定分税制体制成效的重要因素。为此，国务院2016年出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），提出“合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”。在此基础上，2018年1月发布了《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号），对中央与地方事权和支出责任做出了清晰界定，同时要求省级政府要考虑本地区实际，结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任。从调研情况看，各地出台的改革文件对县、乡事权和支出责任的划定过于笼统，执行中遇到的很多事项不知道属于哪一级政府的支出责任，乡镇标准支出与实际支出的巨大缺口也源自于此。二是奖惩措施模糊，难以取得预期成效。例如：很多市县提出完成收入考核增幅的乡镇享受收入增长奖励政策，但对如何奖励、奖励多少、奖励个人还是奖励乡镇等都没有给出答案；此外，很多市县提出对未完成收入任务的乡镇，按减收额扣减财力，在乡镇原本无法自保的情况下扣减财力更是没有可操作性。
4.乡镇国库设立、运转还遇到一些困难。乡镇作为一级政府，实行一级预算，在具备条件的乡镇设立国库符合预算法的要求，同时，也有利于保障乡镇获得相对独立的财权，发挥乡镇在推进乡村振兴中的主体作用，更好释放乡村发展活力。我们和人民银行沈阳分行一起座谈了解到，截至4月末，全省已有600多个乡镇设立或恢复了乡镇国库，约占全省乡镇总数的70%。但在乡镇国库数量不断增长的同时，乡镇国库运行效果却并不理想。据沈阳分行反映，很多乡镇国库设立后并没有交易事项发生。主要原因：一是县乡财政体制运行不规范，乡镇收支未真正通过乡镇国库办理；二是乡镇对自身收入管理权限不够，县政府对乡镇财政调控过多；三是为集中资金保障养老金及时发放和债务还本付息支出，部分县抽调乡镇国库资金，造成乡镇财政体制收入与国库资金脱节。一方面是乡镇政府为了设立国库增设了人员，购置了设备，另一方面，大部分乡镇国库却未发挥作用，这是需要加以关注的问题。
（二）财政体制改革中面临的困难
乡镇政府在财政体制改革中所面临的主要困难是乡镇财政自我保障能力差和上级财政保障力度有限，招商项目落地到产生税收需要一定时限，如何平稳度过过渡期成为问题。
改革初期县政府所面临的困难主要包括三个方面：一是改革后县级财政平衡压力加大。从调研情况看，我省很多市县仍属于体制补助县，自身也要靠上级转移支付补助维持运转。随着改革的持续推进，收入下移、支出上移使得市县本级财政的平衡压力进一步加大，如何做好县、乡财力平衡、统筹调度好县、乡两级政府积极性需要认真研究；二是资金调度能力下降。改革前，辖区内只有县本级一个国库，县财政资金调度空间相对较大，乡镇政府设立国库后，势必要造成一定程度上的资金分流。使得县财政资金调度能力进一步下降；三是激励政策的持续性面临考验。为鼓励乡镇政府招商引资的积极性，市县政府对乡镇政府利用县工业园区飞地招商实现的税收实行全返或分成政策，在县财政为园区建设投入大量资金，甚至背负较大债务的情况下，税收返还给招商的乡镇使得园区建设缺乏进项资金支撑，园区后续投入和“飞地”政策的持续性逐年递减。
三、进一步完善财政体制改革和推进乡村振兴的几点建议
（一）进一步完善县乡财政体制，努力做到该保的要切实保障，该放的要坚决放到位
理论上讲，一个好的县乡财政体制应符合如下标准：一是有助于乡镇实现财政收入持续稳定健康增长；二是乡镇履职支出能够得到及时、足额保障；三是县乡分配关系可预判，付出与回报可辨别；四是体制清晰简明，运行顺畅规范。为此，我们建议从以下几方面进一步完善县乡财政体制：一是加大宣传力度，凝聚改革共识。各市县要以省政府下发的指导意见文件为依据，对标整改，并不断加大宣传力度，增进共识，形成合力；二是要科学划分收支，明晰奖惩细则，夯实改革实施基础，通过改革真正做到权利责任清晰、事权财权匹配，收获付出可辨；三是要做实收支基数，合理确定考核任务。市县要在做实收支基数的基础上，合理确定收入任务，让乡镇通过努力，能够实现压力与动力的良性转换。同时，要注意保持收入基数的相对稳定，保证大部分乡镇通过努力能够实现超收，只有这样才能真正调动乡镇积极性，实现改革初衷；四是要立足县、乡实际，建立过渡期财力保障机制。尤其是实行财政补助退坡式管理的市县，要按照《辽宁省人民政府关于完善县乡财政管理体制的意见》（辽政发〔2018〕11号）要求，认真加以纠正。各地要结合乡镇财政当下实际，建立过渡期财力保障机制，如以3年为限，在过渡期内，尽量以正向激励为主，坚持该保的要切实保障，该放的要坚决放到位，保证改革平稳、持续进行；五是注重综合施策，强化对集体与个人的联动考核。为避免乡镇政府懒政惰政，在完善财政体制改革奖惩制度的同时，可以更多地把地方经济发展与乡镇主要领导的业绩考核结合起来、将乡镇干部的目标考核奖与乡镇经济工作成效结合起来，综合运用经济与非经济因素增强乡镇干部发展经济的紧迫感和压力感，为乡村经济的长远发展、为县乡财政状况的持续改善打好基础。
（二）以财政体制改革为契机，促进龙头乡镇快速隆起，打造新的区域经济增长极
辽宁经济的短板在县域，县域的短板在乡村，乡村发展慢一个很重要的原因在于市、县对乡村的拉动和辐射能力不强，示范与带动作用有限，好的乡镇被抽肥补瘦。因此，各级政府要将本次财政体制改革作为我省实现乡村振兴战略的突破口，发挥改革对实现县域经济繁荣、实现乡村振兴的支撑性作用。财政体制改革在保障好贫困乡镇平稳运行的基础上，要把着眼点放在政策红利的释放上，放在示范效应的发挥上。要通过财政体制改革达到“放水养鱼”的目的，鼓励有能力的“鱼”迅速跃出龙门。具体来说，就是要通过改革促进富裕乡镇加速发展，快速脱颖而出。乡镇经济发展壮大了，按体制规定该留给乡镇的一定要全部留给乡镇，而且在可能的条件下，要逐步降低对富裕乡镇的财力统筹，将更多的资金留给乡镇，鼓励龙头乡镇利用体制调整契机迅速做大做强，快速隆起。对于通过体制改革快速隆起的乡镇要继续加大各项政策支持力度，实现越富越奖、越奖越富，帮助其发展成为新的县域经济增长极，形成良性循环，带动周边乡镇发展。决不能出现乡镇越发展，收入基数越高、统筹越多，县乡争利、“鞭打快牛”，挫伤乡镇发展经济的积极性。
（三）加强财政监管，引导乡镇因地制宜地选择财政管理方式
本次财政体制改革后，乡镇政府拥有了独立的理财权，在获得财权的同时也带来了相应的风险，因此县、乡政府一定要加强对乡镇财政的核算与监督管理，推进预决算公开，建立预算编制、预算执行、绩效管理、财政监察“四位一体”的管理格局，防范和化解风险，实现财政收支平衡。
对于设立乡镇国库，我们建议已经设立的，要研究支持其运转。下一步，对于经济较发达、税源较充足、经济发展潜力大、理财积极性高、城镇化水平发展较快的乡镇，应该鼓励他们设立乡镇国库，通过设立国库，实现乡镇理财主体职能，增强乡镇的综合承载能力，加快乡镇建设与发展，但设立国库后一定要保证其按规定运行，发挥好乡镇国库的作用。县级财政要将乡镇收入、转移支付、专项资金等及时足额划至乡镇国库并通过乡镇国库办理支出，同时要指导乡镇建立收入划分、征缴、入库、资金调度等方面的制度，不断探索，形成可总结、可复制、可推广的经验和模式。对于经济欠发达、税源不足、乡镇财政规模较小、收支业务量不大而且地处偏远国库尚未设立的乡镇，可以依托现有资源，采取“县国库集中支付+财政专户”的模式，在不改变预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权的前提下，实现乡镇作为一级政府发展经济、独立理财、分灶吃饭的改革目标，增强乡镇自我发展的意识和动力。
（四）强化乡村振兴制度供给，引导资源要素向乡村有序流动
从调研情况看，目前乡村振兴更多地还是依靠县、乡存量资源的内部整合，这是远远不够的，必须以市民下乡、能人回乡、企业进乡为载体引导资源要素向农村有序流动，以增量促振兴。这就需要我们靠改革加大制度供给，打破要素瓶颈制约和体制机制障碍。
一是要积极探索闲置宅基地盘活政策，引导市民下乡。清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光既是农村独具的生态产品也是城市居民消费的新需求，这是供给侧结构性改革为乡村振兴提供的新机遇，要通过闲置宅基地改革等措施鼓励市民下乡，为农村新消费、新投资、新业态带来新机遇。
二是加大政策支持力度，引导能人回乡。要对能人返乡创业加大支持力度，鼓励用乡贤文化助力乡村振兴。
三是加大土地和资金供给，引导企业下乡。乡村振兴要围绕“农”字做文章，要以发展农产品深加工、农业规模化经营、休闲旅游农业为抓手，实现财政增收和农民致富。因而土地和资金供给是无法回避的问题。从土地角度: 1.加强对农业现代化经营、标准化生产的用地保障。标准化、现代化、集约化是未来农业发展方向，目前农民承包地的生计保障功能在逐步下降而生产要素功能在彰显。由于种植结构等原因，农村土地单位收益不高，部分农民土地闲置或在村民内部低价流转，但一旦有社会资本提出规模经营时，又马上面临着流转效率低下和土地价格高涨等问题，导致企业参与热情不高。因此，要加快推进农村土地“三权分置”改革，特别是结合农村土地确权，通过调换等方式将新普查出来的农业用地整合到村集体手中，统一对外招租或入股，增加村集体土地经营供给，降低生产要素价格，在增加村集体经济收入的同时通过良好的示范效应引导农民和农民土地参与进来，推动农业现代化经营普及推广；2.完善农业设施用地政策。对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地和停车场、厕所、餐饮等配套用地，实行更为灵活和宽松的管理政策；3.优化城乡建设用地布局。将年度新增建设用地计划指标的一定比例用于支持农村新产业新业态的发展，同时加快推进农村集体经营性建设用地制度改革。从资金角度，则要研究落实涉农贷款增量奖励政策，鼓励金融机构加大涉农业务比例，解决投放“三农”贷款积极性不足的问题。同时，鼓励各类银行增加村镇银行数量、提高县市覆盖面，解决投放“三农”贷款市场主体不足的问题。加快农业信贷担保体系建设，推进建立覆盖全省农业大县的基层业务网络体系，吸引金融资本投入农业，着力解决新兴农业经营主体“融资难”、“融资贵”问题。
（五）对县乡在实施乡村振兴战略中的一些现实困难给予特别关注
1.推动县、乡机构改革，做好乡村振兴人力保障。调研发现,乡镇级政府空编与运行上超员并存。我们认为乡镇政府作为一级政府，其政务应主要由公务人员承担，编制外人员参与政府事务，既不利于维护政府形象，又加大了财政支出压力，同时也不利于调动乡镇体制内人员的工作积极性，应尽快加以解决。对于解决后可能造成的人员不足问题，可以“开前门堵后门”，积极稳妥地通过推进县乡行政事业单位机构改革予以解决，重新核定县、乡政府人员编制，按需设岗。对确实需要配齐的岗位，既可以通过将部分县、乡事业编制人员通过考试等方式转岗为公务员，也可以通过推动县直机关、事业单位人员下沉乡镇工作的方式，在不增加县、乡财政开支负担的情况下，保持乡镇队伍的连续性和稳定性，实现县、乡政府的规范运转。
2.调整专项使用方向，加大资金整合力度。调研中，辽西北部分市县对省委、省政府“加快实施突破辽西北发展三年攻坚计划”中的专项资金使用方向提出了一些改进建议。在辽西北三年攻坚计划中，省财政计划安排专项资金用于支持高新技术产业、战略性新兴产业和农产品加工龙头企业新增固定资产投资和对现有企业进行技术改造。面对收入下移、支出上移以及养老金支付缺口的客观实际，部分县财政实在没有能力进行大手笔的基础设施投资。因此,建议将上述资金统一补助县区政府，用于支持地方产业园区基础设施建设。园区是巢企业是凤，必须先筑好巢才能引来凤，因此如果将该笔专项补助给地方政府而不是企业，既有利于缓解地方园区建设资金不足压力，解决园区持续发展问题，同时也能更好地实现省委、省政府筑巢引凤的政策初衷。我们认为该建议具有一定的合理性。
3.进一步完善省、市对县、乡政府转移支付政策。一是研究制定省、市对乡镇超收返还政策。省委提出了财力向乡镇倾斜的原则，要求县级政府三年内对乡镇新增财力全部返还。我们建议省、市财政也要对乡镇新增财力返还政策进行研究，这部分税收数量可能不是很大，但却可以体现上级党委、政府对乡村振兴战略的重视与支持，为市县财政做好表率。二是要进一步完善现有的生态补偿转移支付政策。通过建立健全生态补偿机制法规体系，使生态补偿工作有法可依，同时，要加大对受生态功能区划定影响较大的地区的生态补偿转移支付力度，确保生态补偿长期、稳定、有效。
以上报告完成时，省政府《关于完善县乡财政管理体制的意见》（以下简称《意见》）尚未出台，而各市县有的已经出台了自己的改革文件。我们认为，这次调研为推动《意见》落实创造了好的氛围，引起了调研所到县、乡政府对推进财政体制改革工作的高度重视，各地纷纷表示将对标《意见》要求，进一步深化财政体制改革。调研工作为县乡财政体制改革的深入推进创造了好的条件，达到了调研预期目的。为了巩固改革成果,推动乡村振兴发展，适当时候我们还将对财政体制改革进展、乡村振兴情况开展回头看。
2018年6月5日