国库资金管理央行“经理制”与“代理制”辨析

　　根据新预算法实施的需要，国务院最近公布了《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称“条例草案”）。就有关内容，社会上出现了一些不同看法，有的观点还相当尖锐，特别是针对有关国库现金管理权的规定，认为是将《预算法》的国库央行“经理制”实际上转变为了“代理制”，是一种“倒退”。这一观点，将《预算法》修订时有关国库央行“经理制”与“代理制”的争议延展了下来。对此，有必要进一步澄清对所谓国库“经理制”与“代理制”的认识。

　　 国库资金管理须遵循新预算法要求

　　国库资金管理作为国家预算管理体系的一个环节，必须服从预算管理特别是预算执行的需要。从预算管理的全过程看，包括预算的编制、审核、批准、执行（含执行过程中的调整）、决算、绩效评价等环节，国库资金管理主要涉及预算执行中的资金收付、调度和保管，其行为必须遵从以经法定程序批准的预算为依据的预算执行的具体安排，而不能偏离法定的预算，更不能阻断预算执行的正常流程。

　　此外，根据新预算法第53条、59条的规定，“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责”；“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。因此，条例草案要求“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责”，显然是《预算法》相关规定的逻辑延伸，如果不是这样，其将容易导致财政资金管理责任主体的失位和失职。

　　 结合国际经验和我国实际选择国库资金管理模式

　　从国际经验看，国库资金管理有不同的模式可以选择。世界各国的国库资金管理模式主要有三种，即委托国库制、独立国库制和银行存款制。在委托国库制下，国家不单独设立国库资金管理机构，而是委托中央银行履行国库职能；在独立国库制下，国家设置专门的国库管理机构，独立负责财政资金的收纳、保管和拨付等工作；在银行存款制下，国家将财政资金作为普通存款存放在商业银行，商业银行可以按经营原则，支配使用财政资金存款。由于委托国库制更能有效保障国库资金管理和使用的安全性、便利性与节约性，其在各国的采用较为普遍。但即使是委托国库制，其对国库在财政资金管理上的权限范围也是有明确界定的，特别是随着财政收支规模的扩大，大量资金存放于国库产生了许多问题，尤其是不利于资金的合理增值以及财政政策和货币政策的有效运用。对此，由政府财政部门根据现金管理原则，将保证政府日常最低支付要求的财政资金存放在中央银行，其余资金存放在商业银行或者从事其他增值型操作，就成为了通行的做法。如美国联邦政府的国库设在美联储，其在美联储的现金存款有一个目标值，一般为50亿—70亿美元，超过该值的部分就放在商业银行或从事以国债为主要对象的有价证券操作。

　　随着2006年《中央国库现金管理暂行办法》的发布，我国也开始了包括商业银行定期存款、国债买回等形式的国库现金投资活动。这种做法，一定意义上可以视为混合国库制。此外，也有实行独立国库制的，如芬兰。实行银行存款制的多为地方政府，如美国的州和地方财政、我国的香港地区。由此可见，实行何种国库模式，是可以根据不同情况进行合理选择的。

　　 现代国库制中“委托—代理”性质不变

　　根据现行《中国人民银行法》的规定，人民银行的主要职责为“制定和执行货币政策，维护金融稳定、提供金融服务”。显然，对金融业进行宏观调控与防范、化解系统性金融风险是其基本任务。国库业务作为人民银行提供金融服务的重要内容之一，一方面要服从、服务于预算管理和执行，另一方面也要有利于货币政策的运用和金融的稳定。从财政政策与货币政策在宏观经济调控中既要相对独立又要相互协调的要求看，灵活安排国库存款资金，合理控制国库现金存量，是两大政策协调的重要内容之一。国际上把央行负债方挂一大块政府存款这种资产负债表称为肮脏的资产负债表，这种状况对央行的流动性管理是非常不利的。目前我国过高的国库现金存量，既影响财政资金运行的效率，又对货币政策的有效性造成拖累，是需要采取措施及时加以解决的。

　　同时，央行代理国库应侧重于“提供金融服务”，而非所谓“制衡”或“监督”。央行国库对有关资金拨付的指令进行要素合规性审查属于资金结算环节的金融服务，是其应负的职责。如果把这一职责的履行也视为监督，只能称之为广义的监督。实际上，对公共资金管理和使用的监督，属于每一个公民应有的权力。但严格意义上的对财政的制衡与监督，从制度规范与程序规范上看，只能由立法机构、专职审计机构来专门施行，而非国库的职责。我国宪法就规定对财政收支的监督只有人大监督和审计监督，并无其他监督主体，法律不应突破宪法这一根本大法的规定。在实际工作中，随着部门预算的不断完善、国库单一账户体系的建立和国库集中支付制度的全面推行，国库资金支付模式已经发生了根本的改变，财政资金支付不再由人民银行直接办理，已普遍采取了“先支付，后清算”的方式，即在用款时，先由财政部门（直接支付）或预算单位（授权支付）向具备资格的代理银行直接下达支付指令，由代理银行先行支付，每日日终，再由代理银行汇总支付额，向央行国库进行汇总清算。这时，如果说央行要行使所谓“监督”职能的话，那也主要是在与代理银行的清算环节中，对其合规性进行审查，而无法直接介入预算的执行过程，更不可能对所支付的财政资金进行逐笔动态审核。

　　对于央行国库经理制中“经理”一词的语义，有必要加以厘清和明确。新预算法规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，这是延续了原预算法的用语，但应如何理解这里所指“经理”的含义？是经营管理吗？根据上述分析，这显然是不正确的。对于国库资金，央行除了保障其安全性及合法、合规进行收付、调度外，并无独立支配的权力，更无营利增值的要求。相反，有效开展国库现金管理，盘活财政存量资金，在保证资金安全的前提下，增强其流动性和增值性，主要是财政部门的责任。因此，将该处的“经理”一词理解为“经办代理”，也许更加准确。实际上，无论将委托国库制称为“经理制”还是“代理制”，都改变不了现代国库制中政府对央行国库的“委托—代理”这一模式的性质，改变不了这一模式中央行在国库管理中的基本定位。

　　国库制度是国家预算管理制度的重要组成部分，预算管理现代化离不开国库制度及国库资金管理的现代化，这是一方面。另一方面，实现预算管理现代化是一项长期、复杂的系统工程，需要围绕共同的目标，由各相关方协调配合、协同配套，不断攻坚克难，否则将导致改革的“碎片化”，阻滞改革推向深入。

　　（记者 陈志勇）　　

　　（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）