城市发展由扩张性向内涵式转型
本版图片廉勇、安呈浩、李浩摄
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9月24日，2016中国城市规划年会在沈阳新世界博览馆召开。由于今年10月联合国即将在厄瓜多尔召开“人居三”会议，这是一个每二十年召开一次的全球首脑峰会，本次年会所产出的大量学术成果将会为“人居三”做筹备。因此，国内城市规划顶尖人士昨天齐聚沈阳“论道盛京”，住房和城乡建设部副部长黄艳在大会上解读了中央在城市工作的总体思路，描绘了未来城市发展道路。
开发将有“边界”城市发展不再高大全
黄艳副部长指出当前城乡规划改革面对两个主要任务：第一，国家治理能力现代化的任务——建立国家空间规划体系；第二，城市发展方式转型的任务——以宜居为目标，把粗放扩张的规划改变为提高城市内涵质量的规划。
在建立国家空间规划体系上，黄艳透露，国家未来将协调好城镇、农业、生态三类空间，最终制定《国土空间保护法》等相关法律。而在城镇空间发展上，国家更是提出各城市制定“开发边界”，设置管控城市扩张的刚性约束红线。
有关专家昨天告诉记者，改革开放以来，我国城镇化建设经历了一个起点低、速度快的发展过程。有数据显示，从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升至53.7%；城市数量从193个增加到658个。这其中，沈阳也不例外。1956年，沈阳城市面积2000平方公里，人口只有82万，而时至今日，沈阳城市面积已到1.3万平方公里，人口829万。
然而，我国城镇化也存在粗放式发展、“摊大饼”等问题。随着“大圈套小圈”的城市结构逐渐定型，各种城市病开始显现：“雾霾”等环境污染问题日益凸显，交通拥堵不断加剧，大量耕地被侵占、城市功能区划分紊乱等，严重影响了城市的可持续发展。
而国家提出的“开发边界”这个概念，是现代城市管理的主要方法之一。意指“被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”。城市开发边界首先是一条线，用以框定城市发展的规模大小，它与追求“高、大、全”的城市发展观念针锋相对。
专家告诉记者，为城市集中发展和建设划出一条边界线，有利于遏制城市的无度扩张。不仅可以促进土地的集约、高效利用，在边界内进行集中连片开发建设，而且能够控制好平原区开发强度，节约和有效保护农村土地资源，特别是有利于守住18亿亩耕地红线。同时，随着人口的自由迁徙和农村劳动力进城打工，人口与资源环境矛盾不断加剧。为城市划出边界线，对城市发展规模实施控制，无疑是解决矛盾的重要措施之一。
事实上，目前沈阳已经成为国家划定城市开发边界首批14个试点城市之一。
城市修补、生态修复沈阳将用绿地控制城市发展
去年，国家已为新时期城市发展方式转型进行“定性”，那就是由以往扩张性发展转向内涵式发展。所以，如同为城市划定开发边界一样，在昨天大会上，黄艳副部长还强调了现阶段的“城市修补，生态修复”的重要意义。
有关专家告诉记者，“城市修补，生态修复”是中央城市工作会议首次提出的新概念，是城市发展理念的更新。城市修补就是要尽量避免大拆大建，提倡有机更新。既要保护原有肌理，又允许建设发生，新老巧妙结合。而生态修复，则是城市生态安全和惠民性的双重需求，更是目前城市发展的重中之重。
那么，沈阳究竟怎样去做好“城市修补、生态修复”呢？据了解，在生态修复上，沈阳已经了规划了一系列方案。比如，未来沈阳生态功能分区以辽河为界，形成辽河北部区域、辽河南部区域两大分区。其中，辽河以北区域重点做好卧龙湖地区、财湖等生态功能区的保护和建设；辽河以南区域则重点做好浑河、蒲河、东部山区等生态功能区的保护和建设，形成“东山西水”的大生态格局。而在总量上，全市建设用地、区域绿地、基本农田比例维持在1：2：3左右。布局上，针对生态敏感地区增加生态保护地，并通过生态廊道实现斑块之间的连通，提高系统性。
同时，在中心城区，沈阳将用结构性绿地调整城市结构、控制城市形态。“在结合城市主导风向及生态资源空间分布特点，沈阳将加强城市水系、环城绿带、各类公园绿地建设，规划中心城区内重点形成“三环、三带、四楔、南北绿廊”的城市结构性绿地，构建城市生态安全格局，优化城市空间布局。
到2020年沈阳市规划建成区绿地率将达到40%左右，绿化覆盖率达到45%左右，人均公园绿地面积稳定在12平方米左右。“那时，沈阳将实现90%以上的居民出门300米见绿、500米见园。”一位规划人士说。
边修补边设计市民的意见将更为重要
至于城市修补，沈阳作为特大型城市，要修补地方有很多。近年来，沈阳对建筑立面进行改造，对破损道路进行修复。不过，这就是城市修补吗？
黄艳表示，城市修补不仅是城市空间、环境的修补，更是城市功能的修补。而且，城市修补不仅是建设工程，更是社会和谐和社区共治工作。事实上，沈阳近年来在城市建设中非常注重市民意见，比如市建委建个过街天桥，面向全体市民征集点位，建设立体停车设施，也免费提供设计并征集点位。但在繁杂的城市规划建设中，征集民意还并未成为普遍现象。不过，这种现象正在改变。
前不久，沈阳市规划设计研究院规划研究所编制完成新立堡、南塔单元控制性详细规划方案。为了让市民更加直接地看到自家周边地区的规划是什么样的，沈河区政府召开了新立堡、南塔单元控制性详细规划街道及社区意见征询会，各街道、社区代表参加。会上，市民代表反映出众多来百姓迫切关注的民生问题。例如，社区虽然建有规模较大的菜市场，但使用效率和管理水平均不高，街路市场仍然盛行；社区医院、养老用房、社区办公用房等居民生活息息相关的设施仍旧比较缺乏。
“由此看出，基层市民对规划并非不愿参与，而是缺少直接与规划面对面的平台和机会。而这次会议也开创了沈阳公众参与控详编制的全新工作模式，对我们的启发很大。”市规划局相关人士说。
沈阳日报、沈阳网记者于海
