省政府法制办主任姚明伟在全省创新行政执法监督体制机制工作座谈会上的讲话
省政府法制办主任姚明伟在全省创新
行政执法监督体制机制工作座谈会上的讲话
2016年10月10日
去年年底，党中央、国务院印发了关于《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。今年6月，省委、省政府下发《辽宁省法治政府建设实施方案(2016—2020年) 》，这是贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列讲话精神，保证如期实现在2020年基本建成法治政府目标任务的重大举措。当前，全面落实法治政府建设的目标任务十分迫切和艰巨，政府法制部门作为推动工作落实的责任主体，我们肩负的使命极为光荣、责任尤为重大。去年以来，省办站在全面落实推进依法治国战略的高度，按照国家和省委、省政府关于法治政府建设的部署和要求，紧密结合全省新一轮振兴发展大局和法治政府建设现状以及法制机构和队伍建设的实际，立足政府法制工作职能，重点从如何发挥政府法制监督在服务全省工作大局和牵动政府法制建设全局工作中的重要作用进行了有益尝试。今年年初，我在大连调研期间，就大家比较关心的当前如何正确理解和准确把握政府法制监督工作的指导思想、工作思路、工作目标、工作重点和工作方式方法等事关政府法制工作发展的课题，谈了一些意见，提出政府法制监督工作要坚持牢牢把握服务经济建设主战场的工作主线不动摇，牢牢把握坚持用改革创新的思路和办法推动政府法制监督工作发展的正确方向不动摇。这两个不动摇，既是当前政府法制监督工作的目标定位，也是具体工作任务的要求。政府法制部门讲服务经济主战场，突破口就是在优化经济发展法治环境建设中起主导作用，把监督工作上升为服务党政中心工作的重要措施、重要工作载体，以政府的角度去部署安排和检查落实。只有这样，传统工作内容才能不断深化，工作领域才会得到扩展，机构和队伍建设才会随之得到发展和壮大。法制部门能不能做好优化经济发展法治环境这篇文章，根本的还是要靠坚强的组织保障和有力的工作措施来推动，二者互相依存、互相促进。在具体工作推进中，一方面我们对外通过优化经济发展法治环境突出服务党政工作大局来展示形象，提升和扩大政府法制工作的影响力；另一方面对内我们要通过改革和创新，努力加强自身建设。去年，省办围绕优化经济发展法治环境打了一套组合拳：以省政府文件形式下发了《关于进一步规范涉企行政执法，优化经济发展环境的意见》，以省政府名义组织开展了行政执法大检查、建立行政执法监督联系点、组建行政执法特邀社会督查员队伍、开展“千家企业行政执法状况大调研”活动、召开优化经济发展法治环境工作会议，可以说，一年内这么多大的举动前所未有。今年为深化优化发展法治环境这条主线，又部署继续开展执法大检查工作，以省政府名义下发检查方案，突出改善营商环境，丰富监督制度建设，求发省长给予充分肯定，作钧常务副省长、关志鸥秘书长分别作出批示。这些工作的开展，促进了全省行政执法环境的改善，扩大了政府法制监督工作的社会影响。这一工作思路也得到了各市、县政府法制部门的积极响应，社会各方面也产生了良好的反响。最近，我到锦州专题调研优化法治环境执法检查工作时，感到锦州市委、市政府主要领导对省办、市政府法制办的工作都很熟悉，说明我们的工作抓到了他们的关注点。省办决定召开的这次会议，就是要在总结一个时期以来工作经验的基础上，重点研究和探讨如何通过行政执法监督体制机制的改革和创新，进一步增强政府法制监督工作的活力，进一步加强机构和队伍建设，进一步统一思想、砥砺奋进、主动作为，在优化经济发展法治环境中实现政府法制工作新的发展，为我省如期实现法治政府建设目标贡献力量。
刚才，延春同志对做好迎检工作代表省办做了动员部署，部分市分别从不同侧面介绍了如何创新行政执法监督体制机制的做法和思考，既交流了工作经验，又汇报了研究成果，讲的都很好，希望各个市，省办有关处室认真学习借鉴。下面，我想结合贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列讲话精神，重点围绕政府法制部门如何充分发挥好行政执法监督职能，主动适应和积极推进行政执法体制改革，创新行政执法监督体制机制，完善行政执法监督常态化工作内容和方式方法，讲四点意见，供大家参考。
一、凝聚共识，切实增强创新政府法制监督体制机制的责任感和紧迫感
去年以来，全省有6个原来独立设置的市级法制办合并到政府办，县级虽然个别地方加强了，但总体上全省政府法制机构建设受到削弱，法制部门机构和队伍建设难以承担和胜任工作需要，这与国家层面在顶层制度设计上把法制建设摆在十分突出的地位有很大反差。本来这次机构改革恰逢十八届三中、四中全会做出全面深化改革和推进依法治国决定的大背景下，应该是政府法制建设迎来的难得发展机遇，但却没有得到充分体现。当然，原因是多方面的，大部分是机构变化带来的影响，但同样的情况，有的市、县反而得到加强了，这说明，各级领导的法治思维、全社会的法治意识以及我们工作自身存在的问题，都对政府法制机构和队伍建设及作用发挥产生重要影响。因此，我们一定要有强烈的危机意识。十八届三中、四中全会就建设严密的法治监督体系，赋予政府法制监督很多新的工作职责和目标任务，我们不抓住机遇壮大队伍寻求更大发展，仍然沿用以往的工作思路、工作内容、工作重点、工作方法、工作模式去研究和推动工作，机构和工作将逐步边缘化并非危言耸听。而解决的办法首先要靠我们自己，要靠我们围绕中心工作发挥的不可或缺的作用，来争取领导重视、关心和支持，而不是仅仅简单的从理论上去说明政府法制工作的重要性。作用发挥出来了，水到渠成，自然需要加强机构和队伍建设。因此，省、市、县政府法制部门一定要统一思想，要把政府法制监督工作放在政府法制工作全局，放在推进依法行政、加快法治政府建设的高度，既突出全省工作主线，又结合本地实际创造各具特色的监督工作。
第一，创新行政执法监督体制机制，是贯彻党的十八届三中、四中全会精神，落实全面推进依法治国的迫切需要
党的十八届三中全会明确提出：要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督。十八届四中全会进一步指出：加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点，要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。加强行政执法监督是深入推进依法行政、建设法治政府的关键环节，是建立权责统一、权威高效依法行政体制的重要保障，是保证各级行政执法机关严格规范公正文明执法的主要形式。这些制度、任务、要求，既为监督工作的发展指明了方向，又明确了工作重点。落实十八届三中、四中全会精神的要求，我们必须顺应政府法制建设不断加强的大趋势，紧紧围绕省委、省政府关于深入推进依法行政、加快法治政府建设，优化全省经济社会发展法治环境，依法保障、引导和促进老工业基地新一轮全面振兴的工作大局，坚持政府法制监督工作问题导向和目标导向，聚焦突出问题，使政府法制机构依法履行行政执法监督职能切实得到加强，才能为建成法治政府，全面推进依法治国基本方略提供制度保证。
第二，创新行政执法监督体制机制，是有效履行政府监督职能，保证行政执法体制改革顺利进行的必然要求
行政执法监督体制改革，既是行政执法体制改革的重要内容，又为行政执法体制改革顺利实施保驾护航。政府法制监督的对象是行政执法机关和行政执法队伍，行政执法体制的变化必然带来监督体制的变化，因此，监督体制机制必须主动适应行政执法体制机制的变化。十八届三中全会以来，为重点解决行政执法中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、效率不高、权威不强的突出问题，围绕行政执法体制改革，中央重点推进以审批制度改革为核心内容的简政放权，同时陆续出台了关于改革市场监管执法体制、城市管理执法体制、文化管理执法体制等改革措施，行政机关履行职能的方式、内容，包括人员构成等和以前相比发生了很大变化，行政机关传统的思维习惯和执法方式已经受到极大冲击。今年，国家围绕执法体制改革正在加快以下5个方面工作：一是继续推进市场监管领域的综合执法，有条件的地级市将整合工商、质监和食药监等市场监管职责，我省朝阳市已经率先将市工商、质检和食药监合并成立市场监管局；二是推进涉农、交通运输、文化、涉海等领域系统内综合执法；三是推进跨部门综合执法；四是推动执法力量下沉，研究街镇执法问题；五是清理省级执法队伍，省级原则上不设执法队伍，在设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍，区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。今年6月，中编办和国务院法制办下发文件扩大开展相对集中行政许可权试点，我省作为试点省份，根据省政府统一部署，省直部门分别成立行政审批处集中行使部门的行政审批事项，并在省政务服务中心集中办公，省政府正在研究成立省行政审批局；各市、县成立行政审批局，作为市政府组成部门，集中办理市政府各部门行政许可审批事项，目前已有朝阳、辽阳、锦州、营口经省政府批准开展了相对集中行政许可权工作；最近，朝阳市又向省政府申报要在全部7个县区同步开展。
这样的改革形势和重点领域全新的执法体制，必然给政府法制监督工作带来许多新的课题、新的挑战，传统工作理念和工作方式、工作重心如何进行调整？职能转变、审批权力下移后如何加强对执法队伍和执法活动的监管？如何规范统一合并后新的执法队伍标准化建设？如何探索研究县、乡行政执法体制改革和执法重心下移及行政执法方式创新、行政执法信息化建设、行政执法保障、行政执法统一领导协调机制的建立？等等。这些都需要我们在深化执法体制改革中通过积极探索创新执法监督体制机制，主动适应并推动行政执法体制改革。
第三，创新行政执法监督体制机制，是科学界定和有效履行政府法制监督职能，破解行政执法监督突出问题的重要途径
近些年来，我省各地、各部门不断创新行政执法监督方式，加大监督检查力度，严格规范行政执法行为，取得了一定效果，但执法监督体制不健全，执法监督法律制度不完善，执法监督主体、措施、内容不明确，执法监督程序不完备等问题，迫切需要通过推进和深化行政执法监督体制机制改革，探索行政执法监督的新方式和新路径，来完善政府内部层级监督，从而改进上级机关对下级机关的监督，最终实现行政执法监督工作的规范化、制度化和常态化。外省区行政执法监督体制的改革经验，为我省提供了有益借鉴，也使得我省的改革工作迫在眉睫。天津、山东、广西、江苏、黑龙江等省区通过设立行政执法监督局、组建专业的行政执法监督队伍、制定配套法规规章等方式，从组织和制度上为执法监督提供了保障。从监督体制改革的实践看，由于加强了政府法制机构和队伍建设，确立了政府内部层级监督的地位和权威，从而强化了对行政执法行为的事前、事中、事后的监督，有效避免了大量违法和不当行政行为的发生，提高了依法行政水平。
二、理清思路，明确创新行政执法监督体制机制的目标任务
创新行政执法监督体制机制，要以党的十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列讲话精神为指导，坚持创新理念，以完善行政执法体制机制为抓手，以加强行政执法监督机构和队伍建设为保障，着力构建“主体明确、职责明晰、保障有力”的监督体制和“制度健全、程序规范、监督有力”的监督机制，不断强化对行政执法行为的监督制约，为2020年实现建成法治政府目标提供制度支撑。
创新是发展的动力，没有创新就没有发展。创新行政执法监督体制机制，首要的是解决好法制监督工作的定位问题，就是要跳出法制监督工作独家经营、自我循环的传统思维，研究工作思路和推进事业发展的站位要紧紧聚焦“四个全面”战略布局、聚焦经济发展新常态、聚焦行政体制改革新举措、聚焦自身建设新要求。体制创新，要立足于破解当前监督主体广泛、监督内容多样、监督法律关系复杂、监督力量分散、监督责任不清等现状，明确组织架构、监督主体和职责以及保障措施，逐步实现一级政府明确一个监督部门，一个部门明确一个监督机构的监督体制，实现监督工作的全覆盖。执法监督队伍建设，要充分利用政府法制机构的现有资源，强化监督人员思想政治素质、法律业务能力和职业道德水准，配齐配强监督人员，使监督力量与承担的任务相匹配。机制创新，要把重点放在监督内容、监督方式、监督制度等运行模式上，具体工作中一定要研究找到既能顺应国家重视法制发展方向，又能围绕中心服务大局，还能更好体现法制监督职能的工作载体，就是我们说的结合点、契合点，形成领导支持、社会认同、我们能做好的工作项目，以此为牵动，使传统工作得到深化、新的领域不断拓展，进而建立起新的常态化工作机制。
三、突出重点，形成创新行政执法监督体制机制的工作合力
刚才，沈阳、锦州、朝阳市介绍了围绕通过优化经济发展法治环境服务经济主战场工作主线，提升政府法制工作在大局工作中的地位，以及创新工作方式方法方面取得的成绩，大连市和调兵山市交流了深化行政执法监督体制的做法和体会，鞍山、本溪、辽阳、阜新、盘锦、葫芦岛等市结合工作实际从监督机制建设的一个侧面汇报了创新成果，省办鼓励和支持各市结合实际开展各具特色的工作。同时，希望我们能上下努力，共同把当前需要重点推动落实的几项工作抓好抓出成效：
一是要强力推进市、县政府法制办加挂行政执法监督局牌子的改革
这项工作是当前创新行政执法监督体制的重点。在我省开展的挂牌改革，不是对以往政府法制机构承担的行政执法监督职能的简单重复，而是具体落实中央关于深化行政执法体制改革的要求，在认真梳理三中、四中全会决议赋予政府法制监督新的职能基础上，着眼转变政府的职能、深化行政审批制度改革，加强市、县行政执法活动监管，提高基层行政执法队伍素质，规范行政执法行为，科学界定政府法制部门承担的行政执法监督职能，探索建立市、县政府统一行政执法管理协调体制和行政执法监督常态化工作机制。挂牌要体现“三增”，即：增加职能、增加人员编制、增加专职副局长职数。
为了推进这项工作，省办积极支持并推进了试点示范。由于区和县在执法体制、执法队伍管理、执法任务等诸多方面存在差异，推进挂牌改革的工作要求不同。省办为给全省推进这项改革探索积累经验并提供示范样本，确定旅顺口区和调兵山市分别作为区和县的试点。从试点工作运行情况看，效果是比较好的。下一步，还要力争在机构建设比较薄弱的地方试点寻求突破，这对我们普遍推广这项改革的影响和作用会更大。
旅顺口区和调兵山市两个试点的成功实践给我们很多启示：一是这项改革符合发展方向，路子正确，相信能够得到党政领导和编制部门的支持；二是这项改革是当前加强市、县法制机构和队伍建设具有可操作性的现实途径；三是对我们法制部门能否适应新形势努力争取新作为的检验。推动这项改革难度很大，关键是我们自己一定要统一认识、坚定信心、知难而上，要充分发挥法制干部惯有的那种咬住青山不放松、不达目的不罢休的工作干劲和韧劲。刚才，大连市、调兵山市介绍了具体推进工作的经验做法，很值得我们学习。大连市办主要领导亲自抓，并指定一名办领导专门负责与市编委办和旅顺口区委、区政府主要领导沟通协调，信函、电话、当面做工作，不计其数。调兵山市法制办主任今年1月份到岗，8月份就实现正式挂牌。我想，只要坚持不懈努力，相信其他各市也都能做到。各市要根据所属县区具体情况列出计划和推进时间表，及时协调解决遇到的困难和问题。在推进县区挂牌改革的同时，有条件的市也要积极推进市级挂牌和其他模式的改革。
二是要切实把优化法治环境建设各项制度落到实处
刚才，延春同志就执法检查工作具体标准做了安排，各市任务很重。做好优化发展法治环境工作对政府法制战线来讲影响深远，我们一定要充分认识做好迎检工作对推动政府法制全局工作的重大意义。通过组织开展大检查工作，既宣传扩大了法制办的影响，也推动了监督制度的落实。我们还要看到，检查方案涉及到的每一项监督制度都需要结合各地实际，创新出好使管用的具体措施才能落到实处。涉及到的传统的监督工作载体要研究如何创新发展，新的工作项目要研究如何规范化制度化。制度建立起来后，就要考虑创新运行机制使制度建设规范化、科学化。比如涉企检查计划，要做到明确检查对象、依据、内容、方式和具体时间，计划要严格落实，不能走过场；重要领域执法检查备案，要及时完整，法制部门要通过对备案的审查，发现执法中存在的突出问题，提出改进意见；重大行政处罚备案审查要完善程序，实现应备必备、备而必审、错而必究；凡涉及行政裁量的执法行为，必须在执法案卷中体现裁量的指导基准，等等。监督工作不同于政府法制的其他工作，这是一条战线的工作，需要全省上下形成合力。我们设想，以优化经济发展法治环境为主题的执法检查，能持续开展几年，根据全省改革发展中心任务和推进法制建设的需要，不断调整充实检查内容，比如明年能不能在检查中提出执法标准化建设问题，法律顾问制度落实问题，等等，利用检查推动的方法和手段，使加强政府法制建设的各项制度措施落地生根。我想，只要我们坚定信心，常抓不懈，一定会积少成多，抓出成效。这方面也希望大家在工作中做深入思考和研究。
打优化经济发展法治环境这张牌，不仅仅是执法监督的工作，政府立法、规范性文件备案审查和行政复议等工作也要围绕优化环境建设发挥积极作用。对促进经济发展、优化发展环境急需的立法项目抓紧立项、尽快出台；立法制度设计上突出体现优化发展环境要求，严格行政许可设定，强化事中事后监管，细化行政裁量权，把权力关进制度的笼子里，通过立法防范和治理庸政、懒政、怠政和不作为、乱作为等问题，强化对行政权力的监督制约，特别是要注意把我们在实践中创造的新的监督制度及时纳入法制化轨道。严格开展规范性文件备案审查和审核，及时受理企业和群众关于审查规范性文件的申请、定期开展清理工作，坚决纠正规范性文件侵害企业和群众合法权益以及设置壁垒、破坏公平竞争等问题。切实履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，公平公正处理行政复议案件，维护申请人合法权益。
三是要深入推进三项制度试点
国务院法制办今年重点研究抓建立健全行政执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政执法公示等三项制度试点。这三项制度，是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，对于促进行政执法公开透明、合法规范，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益具有重要意义。国家改革试点方案近期将以国务院或者中办文件形式下发，我省沈阳市、铁岭调兵山分别被列为开展重大执法决定和三项制度国家试点单位。三项制度建设，我省也要同步推进。各市要加强行政执法信息化建设，建立和完善政务服务平台、行政执法与行政执法监督平台，将行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等执法事项纳入网上平台运行，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督，切实加强对执法活动的即时性、过程性、全程性管理。省办将研究制定行政执法全过程记录实施办法，明确记录规则和程序，运用执法办案系统、现场执法记录设备、视频监控设施等手段，对立案、监督检查、调查取证、送达等环节进行纸质和音视频记载，健全记录管理和使用制度；修订重大执法决定法制审核规定，落实审核主体，调整审核范围，丰富审核内容，细化审核程序。
四是要强化考核惩处机制，加强行政执法责任追究
这次全省执法大检查后，我们将根据各市得分情况，排出各市在优化经济发展法治环境建设方面的名次，省政府发通报。近些年我们围绕加强政府法制建设下发了很多文件，制度设计也很好，但由于缺少督促检查，往往文件下发了得不到有效落实。因此，创新行政执法机制，强化考核机制建设十分重要。要在完善严格执法主体资格管理、加强行政执法队伍建设、规范执法程序等配套监督制度基础上，建立健全行政执法监督考核指标体系和评价体系，完善奖惩机制，切实做到有权必有责、违法必追究；推进行政执法评议考核，定期对行政执法部门及其行政执法人员行使行政执法权和履行法定职责的情况进行评议考核，评议考核结果应当作为有关机关奖励、惩处以及干部任免的重要依据。
四、加强指导，提高市、县创新行政执法监督体制机制工作水平
法治政府建设的重点和难点在市、县。我国行政管理体系中，市、县政府是法律实施的主要责任主体。规范法律实施的最重要的手段和方法靠监督，而监督和规范行政执法机关实施法律的执法活动，是政府法制部门的重要工作职责。就市、县级政府法制工作而言，监督工作在全部政府法制工作中占有重要地位，没有监督工作大的作为，很难有严格规范公正文明的执法行为，更不会有政府法制工作大的发展，这既是对贯彻三中、四中全会精神全面履行政府法制职能工作定位新的认识，也是我们直接从事政府法制工作的同志们的共识。如果政府法制部门不加强对监督工作的研究，不重视充分发挥法制监督工作在政府全局工作中的作用和影响，在推进法治政府建设中有大的作为，那么，机构和队伍建设就难以得到重视和加强。因此，我们要特别强调，市、县区政府法制办一定要切实把创新监督工作摆上日程，高度重视政府法制监督工作的改革创新，加强监督队伍建设，积极倡导理论研究，鼓励开展工作试点，培养总结典型经验，扩大社会宣传，不断适应新要求，创新思路，扩大新影响，树立新形象。省办各个处室也要深入基层，加强工作研究和指导，为各市、县创新工作提供支持和帮助。