实现“借、用、还”相统一

　　3月16日，财政部印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（以下简称“《办法》”），就地方政府一般债券（以下简称“一般债券”）的发行程序、期限、信用评级、信息披露、偿还等作出规定。对此，财政部财政科学研究所副所长白景明在接受记者采访时表示，按照新预算法和国务院有关规定，《办法》明确了一般债券全部由地方政府按照市场化原则自发自还，发行和偿还主体均为地方政府，实现了“借、用、还”相统一，此举对创新和完善地方政府举债融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险等具有重要意义。
　　为15000亿元债券资金保驾护航
　　地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。
　　“全国两会刚过，《办法》就出台了，这主要是出于两方面因素的考虑。”白景明分析道。
　　其一，新预算法明确要求，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。从行政的角度而言，亟需出台行政法规与此衔接，为地方政府冲减赤字提供依据。
　　其二，根据此前公布的今年预算安排，国务院批准地方政府发行一般债券5000亿元用于弥补财政赤字，加上之前经国务院批复，财政部下达的1万亿元地方政府债券置换存量债务额度也将主要通过发行一般债券进行置换，预计今年一般债券发行规模可能接近15000亿元。《办法》的出台为这笔巨额地方政府一般债券的发行管理指明方向，规范了地方政府的举债行为，同时为各级财政部门依法理财、落实预算提供了依据，也进一步促进了财政工作法治化水平的提升。
　　全部转为自发自还
　　近年来，财政部按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的思路，不断完善地方政府性债务管理和债券发行机制。
　　据财政部国库司有关负责人介绍，从2009年起，为实施好积极的财政政策，国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。当时由于地方政府债券发行渠道尚未建立，地方政府发债推行过“财政部代发代还”和“地方政府自发财政部代还”两种模式。然而，代发代还和自发代还，在促进地方政府债券顺利发行的同时，也存在一些问题，如发债主体和偿债主体不完全一致，不利于强化地方政府偿债责任和风险控制意识，不利于建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制等。经国务院批准，2014年上海等10个地区开展了地方政府债券自发自还试点工作。试点地区按照有关规定规范开展信用评级和信息披露，有利于推进预算公开透明，改进预算管理制度；按照市场化原则自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金，消除了代发代还和自发代还模式下发债主体和偿债主体不完全一致的问题。
　　《办法》在总结分析2014年地方政府债券自发自还试点工作经验基础上进行了规范，地方债自发自还的实施范围也由此扩展到全国。
　　白景明表示，《办法》明确规定：一般债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府，并要求进行信用评级和信息披露等，实现了一般债券“借、用、还”相统一，既为一般债券发行建立了公开有效的机制，也为控制财政风险，提升债务资金使用效率提供了制度保障。
　　《办法》还明确将债券资金收支列入一般公共预算管理，此举将有效控制财政风险。白景明表示，以后地方政府举债时将会自主地进行通盘考虑，在国务院批准的举债额度内，综合财政收入预期、偿债能力等各种因素后合理确定债务规模，随意举债的现象将得到有效抑制。
　　“地方政府专项债券发行办法很快也将出台，使所有地方政府债券发行都纳入规范化、法治化的轨道。”白景明说。
　　调整内容务实“点穴”
　　白景明表示，《办法》在对原来地方政府债券自发自还试点基础上进行了规范和调整，调整事项务实“点穴”，有利于牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
　　《办法》丰富了债券期限品种，在2014年5年、7年和10年期品种基础上，增加了1年和3年期品种，由地方政府根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券年度发行规模的30%。“此举一方面解决了地方政府财政支出需求与财政收入之间供求失衡的矛盾，同时，也能规避地方政府在举债时容易出现的冒进思维。”白景明分析道。
　　《办法》还积极扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下，投资一般债券。白景明认为，这一规定既有效拓宽了一般债券购买资金的来源，也为社会保险基金、住房公积金、企业年金等拓宽了保值增值的渠道。
　　地方政府债券能否得到投资者的青睐，利率是重要的考量指标。白景明对《办法》所定“一般债券发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期国债收益率基础之上确定”的市场化做法深表赞同。他表示，在2014年自发自还试点中，出现了有的省份地方政府债券发行利率甚至低于国债等非市场化特征。《办法》进一步完善债券发行定价机制，今后，地方政府债主体评级或将有所分化，发行利率也将出现一定程度分化。
　　                  记者 徐丽红