与改革发展同行--盘锦政府法制工作创新启示

编者按：“改革创新是法治进步的实践基础，法治是推进改革进程、巩固改革成果的重要手段，二者相互依托、相互促进，统一于改革发展的大局。这就要求我们摒弃简单对立的零思维，运用法治思法治方式推进改革创新，确保改革创新与法治政府建设齐头并进、相得益彰。”

              改进依法行政考核

--- 规范政府行政行为

8月29日，兴隆台区个体工商户杨旭来市政府法制办询问，他的社会监督员到期能否续任。得到肯定的答复后，自豪之情溢于言表，“别小看社会监督员，凭它可对全市执法行为进行监督，去年我还参与市政府的依法行政考核。”杨旭所说监督员，是2012年12月，在经慎重选拔，我市最终将来自社会各界的100人，确定为全市依法行政首届社会监督员，每届3年。此举旨在规范执法行为，发挥人民群众在推进依法行政，建设法治政府中的监督作用。“让依法行政社会监督员参与依法行政考核，对全市执法部门执法情况进行评价，按比例计入总分，这是我市2013年对全市依法行政考核采取一创新举措。”市法制办负责人介绍，依法行政考核作为政府工作的导向标、指示牌、方向舵，必须以国务院《全国推进依法行政实施纲要》和省政府关于推进法治政府的相关规定等为依据，围绕我市向海发展全面转型以港强市改革的步伐，不断调整、创新。

市行政学院负责人介绍，我市近年来依法行政考核方案体现了如下特点，一是考核体现了依法行政的总要求，兼顾我市依法行政的现状，与政府全局紧密结合；二是随着依法行政进程的推进不断调整，反映我市不同阶段法治政府建设的情况；三是考核内容侧重对当年依法行政重点工作和基本制度的考核，考核中每项指标的权重是随着当前工作重点而适时调整。

如该负责人所说，我市依法行政考核工作，随着向海发展以港强市的步伐不断调整。2013考核分值由原来的负50分制调整为100分，将行政机关负责人出庭应诉情况、执法建设、人员培训等工作纳入考核重点。

谈到如何做好今年依法行政考核，市依法行政考核领导小组组长王宁表示，为体现考核的公开、公平和公正，客观真实反映被考核单位情况，实行日常和年终考核相结合、内部考核与外部评议相结合，分类考核与分片考核相结合。分县区、经济区和市直部门等几个层次，在市直部门按行政执法部门和非执法部门分类考核。

据了解，我市政府已形成2014年全市依法行政考核方案经征求意见已下发全市，拟于今年12月份开始考核。

改进规范性文件管理工作

-- 规范政府抽象行政行为

据市政府统计，自2012年以来，我市出台涉及民生和改革发展的规范性文件18件。

“做好规范性文件管理工作，对于服务我市经济社会发展和加强社会管理具有重要作用，我市坚持从立项、审核、修改和执行等环节依法依规从严规范。”副调研员周满在介绍我市规范性文件管理工作经验时说。

从源头规范。4月17日，我市政府常务会议通过2014年规范性文件立项计划，计划出台《盘锦市农村集体土地承包经营权规范化流转管理办法》和《盘锦市湿地保护管理办法》等3件，拟对城区除运雪管理办法等2件修改完善。

其立项紧紧与改革发展相适应。对当前我市经济发展和社会管理中迫切需要规范的,列入年内计划；对上位法修改或行政主管部门发生变化、部门分工调整等需修改的,应予修改。对追加的立项，必须论证并经市政府批准。

从审核环节规范。在审核时，坚持不同法律、法规、规章相抵触；对规范性文件草案中存在的创设项目，尤其是行政审批、收费和处罚等，做为不可触及的“红线”，及时予以纠正，消除部门利益，避免“管理经济”现象。

从修改环节规范。对已发布执行的规范性文件，按规定检查、评估，对不适应经济社会发展的及时调整，严格执行每2年一次清理，对没必要保留的及时废止，对存在问题的及时修改。在燃气管理办法出台前，我市结合实际，对燃气经营、使用、安全等管理内容先后5次修改。

  从执行环节规范。在形式上力求达到语言精确、简练，任何人均能按照规定操作。在内容上权利、义务规定明晰，能正确引导社会行为。针对涉及多个部门管理的事项，部门间职责（权）规定不明确等问题。我市坚持细致征求意见，进行协调，避免部门间因职责（权）交叉，分工不清，细化管理中易出现空白，防患于未然。

在供水管理办法出台前，管道维护涉及用户、小区物业和经营企业三方衔接，为解决好此问题。我市反复认证，对维护接点、费用承担等做了细致规定，保证制度执行高效。

改进行政机关负责人出庭应诉制

-- 让民告官见“官”

6月12日，兴隆台区法院行政庭朴庭长说：“纵观2014年上半年一审的行政案件，比较明显的是老百姓满意率提高了，行政机关败诉率降低了。”她介绍，案件成功调解、撤诉案增加，直接原因就是我市推行的行政机关负责人出庭应诉制。

来自我市政府统计数字显示，截止2013年底，全市两级法院共开庭审理行政诉讼案件117件，行政机关负责人出庭应诉的88件，出庭率为75%，全市行政诉讼案件败诉率下降10%。

朴庭长所说的出庭应诉制度，是 2 013年2月7日，我市下发《盘锦市人民政府办公室关于实行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作制度的通知》，规定从2013年起，对于涉及征收补偿、社会保障、劳动权益案件，重大、群体性案件、行政赔偿案件；行政机关以政府名义作出的具体行政行为引起的行政诉讼案件等，行政机关负责人必须出庭应诉。

据了解，近年来，随着我市城市化进程的加快，经济项目的增多，涉及土地征收、拆迁等败诉案件激增。特别是2010年以来，我市行政机关败诉率居高不下，行政首长出庭应诉低是重要原因。2011-2012年，我市行政首长出庭应诉率不足1%。部分行政机关负责人不出庭、不愿意出庭，不掌握土地征收、拆迁等工作程序，致使行政机关败诉案件有增无减。

为切实提高我市各级行政机关依法依规执政的能力，发挥行政诉讼在化解行政争议、保护公民和法人及其他组织的合法权益，扭转过去长期存在的“民告官不见官”的现象，约束行政机关负责人到庭应诉 ， 从源头上纠正“不当”或“违法”行为的发生，减少社会矛盾的发生，我市推行了该制度。

据统计，仅我市综合执法局在2013年共发生行政诉讼案35件，该局领导出庭29件。庭审中，及时发现执法人员在工作中存在认定事实不清，违反法定程序等问题，迅速纠正错误，主动求得原告谅解，防止一批错案的发生。

尽管目前个别行政机关负责人仍不能到庭应诉，我市将加强督导检查，制定有针对性措施，确保把该项制度落实好，让民告官见官，把社会矛盾化解在基层。

精简下放行政权力

  -- 释放市场活力

历时2个多月的对全市3007项行政审批事项审核清理，6月25日，我市政府常务会议决定最终保留行政审批事项1628项，取消44项，转为业务办理1313项，下放22项，其中市本级仅保留194项，实现行政权力“大瘦身”，为全省此项改革首开先河。

“必须以改革创新的精神，壮士断腕的决心和勇气，用自己的刀削自己的把，用权力的‘减法’释放市场活力”，在行政审批权力下放部署会上，市长高科说。据了解，去年年底，在经历了新的行政审政审批改革后，我市近260个行政审批部门仍有3000多项。为扎实搞好群众路线实践教育，全面深化改革，我市开展提高机关行政效能专项整治活动，优化经济建设软环境，今年初我市决定对行政审批事项再进行一次审核、精简和下放。

3000多项行政权力如何肖减下来？重要的坚持原则、把握依据、依法依规审查。高市长指出，肖减行政权力，制定权力清单，目的是要给行政职权打造一个透明的制度笼子，实质上就是以审批制度为切入点，肖减政府权力换取市场生机与活力，纵向撬动政府职能转变，横向带动经济社会各领域的改革。

本轮实施权力核减下放坚持改革创新、大胆突破，精简高效、便民利民的原则；坚持依法依规、法无授权不可为的原则；坚持充分发挥市场决定性作用，突出市场监管、社会管理和公共服务的原则。

据了解，市政府确定消减行政权利的审核依据是：行政许可事项保留依据法律、法规和国务院令。其他行政权限项目保留依据法律、法规和规章。强调《辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定》和《盘锦市人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定》不作为市政府部门和县区保留行政权限的依据。

在坚持依法依规审核的前提下，市法制办对全市所有行政审批事项采取“三上三下三审”的审核方式：市编办组织各单位上报市审批目录后，由市法制办初审，然后发给全市46个单位，让其提供保留行政审批事项的法律依据；在各单位查找法律依据的基础上，市政府法制办与其沟通，逐项查找法律依据，然后再审；再审后，市法制办又把即将下放的审批事项与相关单位沟通，进一步查找法律依据，然后再把意见反馈给市法制办；市法制办把全市所有的即将保留和下放的审批事项综合研究，逐项依法审查，最终形成全市行政审批事项。

为保障此项工作顺利推进，市提高机关效率领导小组，13次召开会议，部署任务，制定原则，提出要求；市编办发挥牵头抓总协调各方的作用，督促协调各单位按时完成所担负的工作任务。

截至目前，市政府行政权力从3007项消减到1628项。市本级共有行政审批事项507项，保留194项。我市将按照这些审批事项，形成审批目录和权力清单，建立行政审批平台，让行政权力在阳光下运行，并加强监管，最大限度激发市场活力。(盘锦市人民政府法制办公室供稿 )