江苏财政“加减乘除”稳增长促转型

　　在国际经济、国内经济“双调整”的格局下，江苏省近日出台了《创新财政支持方式促进经济健康发展的若干政策措施》（以下简称《政策》），以把握经济主动权，为江苏经济发展注入动力、增加活力。
　　《政策》的含金量非常高，共有6项大的措施，涉及资金总量超过3000亿元，是江苏省级财政近年来调控经济资金量最高、力度最大的文件。为了抓好《政策》落实，近日，在江苏省上半年财政工作会议上，江苏省财政厅厅长刘捍东对《政策》进行了逐条解读。
　　刘捍东告诉记者，江苏出台的这六大政策，是以“加、减、乘、除”的方式来促进经济的稳定增长。做加法，就是运用好1800亿元的政府债券和盘活存量财政资金；做减法，就是减税清费，尤其是要将为小微企业减负落到实处；做乘法，就是运用好政府投资基金，撬动社会资本；做除法，就是完善基本财力保障机制，提升市县自我保障能力，在改革中切实提升江苏财政管理水平。
　　充分运用政府债券工具
　　今年，江苏省财政厅率先进行了地方政府债券公开发行工作，5月18日公开发行了2015年第1批江苏省政府一般债券522亿元。6月1日，该省又完成定向发行全国“第一单”——率先采用定向承销方式，成功发行地方政府置换债券约449亿元。目前，江苏省财政厅正按照财政部相关文件要求，抓紧开展剩余债券额度的发行准备工作。
　　刘捍东介绍说，地方政府发债本身就是一个创新，特别是置换债，政府、银行和企业都没有先例可循。为了成功发行，江苏省财政厅做了大量细致的工作。这是因为每家企业或每个平台对应了不同的银行和不同的偿还期限，共计涉及46家商业银行、30多万笔贷款。在对政府贷款进行甄选后，江苏省财政厅的工作人员，要统计每一笔贷款的对应关系和到期情况，并与相关银行进行核对、确认，再将所有江苏境内贷款汇总，确定每一家银行需要购买的置换债额度。这项工作结束后，江苏省财政厅制作的数据信息足有好几个光盘。
　　正是因为第一批地方政府债券（共计1045亿元）运作的成功，江苏第二批810亿元政府债券也已获核定。
　　刘捍东表示，江苏这1800亿元政府债券若全部完成的话，可有效化解江苏今年到期的所有政府贷款，覆盖所有到期政府贷款。这有利于政府对债务进行结构重组优化，降低政府债务成本以及延长债务期限，也将使得政府融资的手段更为多样化。
　　与此同时，刘捍东指出，政府债券工具的置换还派生了一系列效用。银行把原有政府贷款置换成债券，缩小了原有贷款规模，多出了的贷款额度可用于投放市场。对此，江苏省财政厅已经和银行进行协商，将置换出来的贷款额度优先用于小微企业、涉农企业、科技型企业。同时，江苏省财政厅也在做工作，希望发行的债券能到资本市场再融资。这样就盘活了政府的存量，盘活了银行的存量，搞活了资本市场，可谓一举三得。
　　另外，借助此项工作的开展，江苏省财政厅还在如何做好体制机制改革的“除法”上下功夫，要求省内各级政府要建立起“借、用、还”相统一的政府融资管理机制。这种“借、用、还”相统一的现代财政政府债务管理制度的建立，是财税改革的重点内容之一，也是政府治理现代化的一个最重要手段。
　　盘活存量财政资金
　　如何才能让“趴”在账上的资金活起来，真正为促进江苏省经济转型升级和持续健康发展发挥作用，是江苏财政部门坚持深挖财政资金潜能的目标所在。
　　“当前，财政收支形势比较严峻，而社会各方面对财政支出的需求仍然较大，财政收支矛盾比较突出。盘活财政存量资金，有利于解决财政收入增幅趋缓带来的问题，保障改革和民生所需资金。”刘捍东表示。
　　据统计，江苏省可盘活的存量资金大约为800亿元，截至今年一季度末，江苏已盘活存量资金超过460亿元，预计年底前可盘活全部存量资金。其中，已盘活的省级80亿元财政资金，为2012年以前江苏财政已拨付而预算单位因种种原因结转结余的资金。目前，江苏省财政厅已将此类结转结余资金收回，用于医改、工资保障等关系国计民生的支出等。
　　刘捍东表示，盘活存量资金可以更加有效地发挥财政稳定器和逆周期调节器作用。通过盘活财政存量资金，促使沉淀在账上的存量资金形成实际支出，增加财政支出的实际规模，并通过杠杆效应带动社会投资和消费，从而充分释放积极财政政策的实施效果，同时影响流动性供给，促使货币政策的传导更加顺畅。
　　将减税清费落到实处
　　在《政策》中，江苏省财政厅梳理了今年以来国务院已批准的8个结构性减税政策，包括营改增、小微企业发展的税收减免、贸易便利化、个人所得税抵扣等。
　　刘捍东表示，将现有政策进行梳理和总结的原因是，一方面，很多企业、个人对政策仍不够了解；另一方面，对于不申报的企业存在不操作的现象，这都对政策落地带来了一定的影响。江苏省财政厅将通过一系列的工作推动这些政策的落地，并切实让相关企业和个人享受到税收优惠。
　　如确保国家各项支持小型微利企业发展的税收政策落实到位，使全省小微企业受惠面达到100%，年减负约60亿元；逐步将建筑业、房地产业、金融保险业及生活性服务业等行业纳入营改增范围，各行业一年因营改增减税已达200多亿元，未来幅度还将进一步扩大，等等。
　　在清费方面，江苏省做“减法”的力度也很大。去年江苏省已经清理了一大批，目前，仍保留的行政性收费项目有157项、政府性基金有24项。未来，江苏还要继续清理、取消、减少一批省级收费项目。当然，在这个过程中，江苏省财政部门始终坚持要合理地做“减法”，并非为了减而减，而是该保留的要保留，该取消的要取消。
　　刘捍东表示，改革虽然减少了财政收入，但降低了企业成本，增加了企业的竞争力，这对江苏经济健康发展具有长远意义。
　　改革政府投融资机制
　　“改革财政性资金对竞争性领域的支持方式，变直接投入为间接引导，逐步减少并退出竞争性领域的无偿支持政策”，这一理念促使江苏省政府决定设立省级政府投资基金。
　　据悉，江苏省政府投资基金将作为母基金向江苏省级各类产业基金出资。今年，江苏省级财政首期出资50亿元，通过争取中央相关资金和吸纳各类资本，力争在年内使基金总规模达到100亿元，2017年达到500亿元，2020年达到1000亿元。
　　刘捍东表示，这是江苏省政府投融资机制的一次重大改革。过去，财政部门只负责拨款，这种做法带来不少风险；现在，采用“拨改投”“资金改基金”等创新方式，可有效解决战略性新兴产业投资、重大基础设施投资以及事关国计民生而暂时投资回报率不高的项目的资金需求。
　　据了解，江苏省政府投资基金下设五类专项基金，其中包括江苏工业和信息产业投资基金、江苏“一带一路”投资基金、江苏省PPP融资支持基金、科技金融风险补偿资金（基金）、紫金文化产业基金等，重点支持江苏省委、省政府确定的重大基础设施建设项目及产业转型升级重要前瞻性项目。
　　刘捍东介绍，江苏省政府投资基金将交给第三方专业团队管理，采用市场化方式运作，专业团队具有项目选择权，财政具有项目“一票否决权”，从而将政府“有形的手”和市场“无形的手”有效结合起来，形成合力。
　　另外，在发挥财政资金撬动作用，引导社会资本参与江苏经济社会事业发展方面，江苏财政已着力在公共服务领域推广运用PPP模式，并设立了PPP融资支持基金。
　　据悉，江苏PPP融资支持基金的规模为100亿元，其中，江苏省市县各级财政部门共同出资10亿元。刘捍东介绍，这个基金中江苏省级财政只出了1亿元，但金融资本、社会资本的跟进，迅速放大了整个基金的规模。按照放大倍数不低于3计算，预计该项基金可引导社会资本300亿元—500亿元用于政府投资项目。可见，基金杠杆撬动的“乘法”效应非常明显。
　　刘捍东表示，PPP是一种重大创新，其最典型的一点，就是对财政资金的撬动效应显著。但同时，在运用PPP模式时，我们也要认识到，PPP模式保基本、不保证风险，即政府保证正常、稳定、可持续、长期的收益，但不保证风险，风险由政府和社会资本共担，这是PPP模式的核心。PPP项目多是长期项目，有利润但不允许暴利。
　　事实上，在推广运用PPP模式方面，江苏省已走在了全国前列。2014年，江苏省向社会公布了第一批15个PPP项目，总投资830多亿元，目前已开工的有6个项目，预计年底前剩下的9个项目也将全部开工。这15个项目中有9个入围了财政部公布的30个PPP示范项目，约占全国示范项目的三分之一。而在近期财政部召开的在“公共服务领域大力推广应用PPP模式的电视电话会议”上，江苏省作为两个报告省份之一，就省内推广运用PPP模式的经验进行了分享。
　　刘捍东表示，探索创新财政资金使用方式的效果将是显著的，这不仅能够促进财政资金效应的放大和社会资本的聚集，还可以提升财政资金的使用责任和绩效，并更好地发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控作用。
　　完善基本财力保障机制
　　县级财政是保障民生的第一窗口。江苏整体经济比较发达，但在市县中间仍存在着明显的地区间财力差距。为此，江苏省财政厅通过完善市县基本财力保障机制，实施和完善奖补办法，以构建起县级财力的保障框架，增强市县财政的内生力量，力求做好财政体制机制改革的“除法”。
　　据悉，江苏财政今年将安排市县基本保障奖补资金60亿元，比上年增加5亿元，增加的奖补资金将主要用于加大对苏中苏北财力薄弱地区的重点补助。上半年已下达基本财力奖补资金45亿元，下达时间较往年大大提前，方便市县统筹安排，加快支出进度，尽早发挥财政资金使用效益。
　　刘捍东介绍，奖补资金将纳入市县政府财政预算，并将按照财政部制定的2015年县级基本财力保障范围和标准全部用于民生项目，确保基本保障项目和标准全部落实到位。例如，用于市县医疗卫生改革、社会保障、机关事业单位养老制度改革、教育等。
　　“按照财政部测算口径，江苏已较早消除了市县基本财力缺口。但由于地方内生机制不强，自身财力规模不大，并且面临民生支出扩面、提标等增支压力，现有缺口虽消化，但基础不稳固，未来新的缺口依然有可能存在。随着江苏市县基本财力奖补机制的不断健全和完善，奖补资金增长机制的逐步建立，将进一步增强市县基本财力保障能力，彻底消除基本财力缺口。”刘捍东表示。
　　（记者 张瑶瑶）