治村官腐败:重在分权和制约

　　近年来查出诸多村官贪污腐败案件，一些案件涉案人数之多，金额之大，情节之恶劣，令人触目惊心。比较典型的有媒体爆出深圳“20亿村官”1次性受贿3100万元，还牵连出多名“处座”“局座”。虽然该案当事人及行贿者都已经被查处，但该案折射出的村官腐败现象令人深思。

　　犯罪集中于贪污、受贿和挪用公款

　　深入分析村官腐败案件，不难发现此类案件有以下特征：

　　犯罪主体多为双重身份。这些被查处的村官中一般都具有双重身份，即村干部和村办企业的管理人员。村干部代表村民，行使公共权力，目的是为村民谋福利；村办企业的管理人员，代表的是企业，为企业创造利润。二者在一定程度上是统一的，都是为了该村的发展，在另一方面又是矛盾的，当二者发生利益冲突时，公、私不可兼顾，“为公”成为一种幌子，“为私”才是“硬道理”。

　　犯罪主体多为实体掌权者。腐败的村官大多是具有决策权的村支部书记、村委会主任，以及掌握经济账本的会计、出纳，这些人对村里的财物拥有管理权和支配权，利用自己的职务便利，或者相互勾结，共同作案；或者各自为战，中饱私囊。

　　触犯的罪名比较单一。随着新农村建设的不断推进，很多农村和社区创办村办企业，以龙岗区南湾街道南岭村为例，从一个小渔村到人均年收入（分红）达15万元的富裕村，发展奇迹全国闻名。一些发展良好的村办企业的高层管理者，利用自己的职务便利，私自贪污、挪用集体资金，甚至以为他人提供便利而索要好处费的方式收受贿赂。因此，村官涉嫌犯罪主要集中于贪污、受贿和挪用公款。

　　村官腐败的原因

　　村官权力较大且过分集中。通过办理乡村企业，农村和社区经济不断发展，村官的权力也就不断膨胀，村官所要管理的资产资源资金类数额庞大。村办企业的管理权力高度集中，让一些村办企业的管理层几乎可以为所欲为，独断专行，个别村办企业表面繁荣，但实际上集体资产早已被公司管理层贪污挪用，成了一个“空壳”。

　　缺乏监督制约机制。一方面，村和社区多为熟人社会，村干部要比上一级乡镇领导更熟悉本村的事务和乡土人情，在村内也更有号召力，这使得村官在本村的管理可以“一手遮天”，而乡镇领导由于缺乏对村的了解，其监督制约力度也会大打折扣。另一方面，村官大多是当地有名望、有地位、有势力的人，而村内的其他个人，其能力有限，很难对村内的相关事务起到很好的监督制约作用。

　　村办企业缺乏相应的管理章程。如前文所述，首先，村官在村办企业中具有双重身份，虽然在设立村办企业时订立了相应的章程和规章制度，但是村办企业的管理层也是村官，他们在制定规章制度时必然会向个人私利倾斜。其次，由于村官权力集中，他们对村办企业的管理制度和章程往往置若罔闻，独断专行，尤其是在一些新兴的村办企业中，个别负责人私设“账外账”，与开发商进行利益输送。

　　村里财务管理制度不完善。一些农村财务制度无规章制度可循，有的即使有规章制度也不去遵守。有些地区，为了节省财政开支，很多村干部一人身兼出纳、会计等身份，特别一些村干部收取的公款长期不交财务，自收自支，利用白条和虚假发票冲账、隐瞒收入等手段进行贪污、挪用公款等。

　　村官文化素质较差，缺乏法治观念。大部分掌握实权、实际支配乡村资源的村官，其文化程度都是高中、初中甚至是小学文化水平，而且平时不善于学习文化、政治、法律等理论知识，个人思想觉悟有限，难以将自身的价值体现在为群众服务上，而是为谋求个人私利。

　　村官腐败的防范措施

　　分散村官权力，村办企业管理权和所有权分离。通过专业技能和考试，选择优秀人才去管理村办企业，不仅能更好地促进企业发展、提高经济效益，更能使企业的管理权和所有权分离，有效减少村官腐败的可能。

　　建立完备的监督制约机制。加大检查监督力度，上级政府可以建立完善村账由乡镇财政所代管等制度，指导和监督村委会做好财务工作，不定期对村财务进行审计和抽查；还要推动村干部政务公开，加大村干部工作透明度，保证群众有效地监督村干部工作。

　　提高村官选拔资格，加强农村基层组织建设。要保证换届选举公平、公正、公开，选民真正按照自己的意志行使选举权，选出思想政治素质高、工作能力强、有文化、有经济头脑的村干部。同时对于大学生担任村官，进行重点培养，积极创造机会，使他们在思想认知和政治觉悟以及工作技能上起到带头作用。

　　加大对村官贪污腐败的惩戒力度。在村干部贪污腐败案件发生后，更要加大惩戒力度，加强不定期检查和抽查，对工作不认真、检查不合格的村干部给予相应的处分，并把处分与薪金挂钩，将他们的工作状态和工资待遇紧密相连，才能真正起到制约和惩戒作用。

　　（作者分别为浙江工商大学法学院副院长、教授，该院诉讼法学研究生）