生态类建设项目需强化事中监管

生态类建设项目是对生态环境产生影响的建设项目，主要包括农林水利、交通运输、采掘、社会区域等。长期以来，管理部门过多倚重事前审批和事后验收，事中管理相对薄弱，形成哑铃现象。

生态类建设项目主要有建设周期长、环境影响持续、负面效应不可逆、影响显现隐秘等特点。与工业类项目不同，生态类建设项目对环境产生的负面效应在建设期就予以高度关注。实践中，环保部门对于此类项目的监管仍存在以下几方面障碍：

一是环境监理法律定位模糊。《建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程（试行）》要求，环境影响评价审批文件要求开展施工期环境监理的建设项目，建设项目建成后，环境监理单位应当编制施工期环境监理报告，作为该建设项目竣工环保验收的依据之一。但目前，只有少数省份将环境监理纳入地方法规，国家层面的法律法规尚未将环境监理作为一项行政许可。因此，环境监理存在法律地位不明确、资质管理不统一、技术规范不完善等问题。在实践中，暴露出监理单位专业水准良莠不齐、工程监理与环境监理界限不清、监理工作报告制度尚不健全等问题。

二是管理部门监管角色尴尬。生态类建设项目往往贴上“民生工程”、“形象工程”的标签，业主单位多由与环保部门平级的其他政府职能部门担任，涉及水利、交通、铁路、城市建设等职能部门。环保部门内部及外部对建设项目事中监管的职能划分存在分歧：内部分歧在于审批、监管、验收3个环节可能由不同部门负责，上级审批项目可能由下级部门来监管；外部分歧在于相关部门如何协同配合，如交通和水利行业已明确将环境监理纳入工程监理一并管理。实践中，有关事中监管模式的争议一直存在，环保部门角色尴尬，加上此类项目对生态环境的破坏难以在短期内呈现，社会监督的关注点也不聚焦于此，导致监管缺失的情形长期存在。

三是监管队伍建设有待加强。事中监管是过程管理，应当与工程管理紧密结合，因此，对管理者专业性要求很高。管理者不仅要了解不同工程的施工工艺，还要通晓环境法律法规，掌握生态保护与恢复的专业知识，指导业主单位履行环境保护主体责任。事中监管涉及范围宽泛，监管周期漫长，涉及的环境要素复杂，尤其是涉及自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区等特殊环境保护目标和特殊环保要求。尽管大多数建设项目环评审批文件要求属地环保部门对项目实施“三同时”监管，并将其作为项目竣工环保验收的重要依据，但在实际操作过程中，多数建设项目的事中监管几为空白。工程结束后，建设过程中产生的环境影响已经发生，隐蔽工程已经完成且不可复原。

环境保护部印发的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》，进一步传递出环境保护工作由注重事前审批向加强事中事后监管转变的信号。生态类建设的监管应结合新形势，探索适应新要求的管理之路。对此，笔者提出以下几点建议：

第一，建章立制，构建环境监理制度体系。构建环境监理制度体系，出台环境监理实施细则，进一步明确环境监理的运行模式、技术指南、法律责任等内容。同时，引导环境监理尽快由行政推动向企业自主需求方向转换。可借鉴近期出台的验收监测和验收调查报告制度的改革，由环保部门委托专业机构开展环境监理。被委托单位仅对环保部门负责，环境监理作为项目事中监管的重要手段，监理成果成为竣工验收的主要依据。

第二，转变思路，调整项目管理工作模式。生态类建设项目事中监管是对工程建设过程中污染环境、破坏生态的行为进行监督管理，目的是保证环境保护设计中各项环保措施能够顺利实施，保证初步设计中有关环境保护的措施切实得到落实，有效控制工程对周围环境的影响，达到国家对建设项目环境保护的总体要求。为此，可将生态类建设项目与工业类建设项目实行差别化管理。生态类建设项目的环保验收可尝试前移至建设期，设立几个时间节点分阶段考核，并将阶段性监理报告及监测情况作为项目验收的主要依据。同时，事中监管不仅局限于施工期，应当贯穿工程建设始终。部分地区试点开展初步设计环保篇章备案制就是很好的探索。

第三，加强培训，提升执法人员监管水平。对于工业类项目，执法人员主要关注污染物达标排放，实行末端控制。对于生态类项目，执法人员则要关注建设过程中与生态环境有关的方方面面的要素，由此也对执法人员提出更高的要求。加强事中监管，当务之急是要培养一批既懂工程又懂生态保护技能的复合型专业人才。与此同时，环境部门应主动与其他相关部门加强协商沟通，争取其他部门的理解和支持，在现有法律框架下实现通力合作。