用制度屏障防范权力损害生态

记者：《办法》是在什么背景下出台的，有哪些特点？

王焕良：党的十八届三中全会明确提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，并指出要“建立生态环境损害责任终身追究制”。

全社会期待着生态环境损害责任追究制度出台，而《办法》的出台施行，将以制度方式扭转我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化和经济社会发展不可持续的重大问题，引领我国走上可持续发展道路，实现建设美丽中国的宏伟目标。

《办法》有6个特点：一是加大了党政领导干部的政治成本，突出了生态环境保护的政治责任；二是突出党政一把手的责任，党政同责，谁决策，谁负责；三是突出了制度的可操作性，分三类主体具体加以界定：各级党委和政府、决策机关；四是责任追究终身制，显性责任即时惩戒，隐性责任终身追究；五是办法赋予监管部门较大权利，制定更加详细的细则和具体措施；六是办法问责形式多样。

总体上，《办法》对“权力引发的生态问题怎么办，权力造成的生态损害怎么管”的问题给出了答案。

记者：从林业角度分析，《办法》出台的必要性体现在哪些方面？

王焕良：改革开放以来，特别是跨入新世纪后，我国林业生态建设取得了巨大成就。森林覆盖率提高了近10个百分点，我国森林生态系统每年提供的生态服务总价值12万亿元，湿地保护率提高了13个百分点，土地荒漠化和沙化整体得到初步遏制、荒漠化和沙化土地面积持续减少，林业系统自然保护区2174处，面积1.24亿公顷，有效保护着我国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，涵盖了20%的原始天然林、50%的自然湿地和30%的典型荒漠区，对维护我国生态安全，促进经济和社会可持续发展作出了巨大的贡献。

森林、湿地、荒漠和野生动植物是构成陆地三大自然生态系统和生物多样性的林业资源，是国土资源的重要组成部分和生态空间的重要战略支撑，在维护陆地生态平衡和国土生态安全，满足人民群众日益增长的生态需求方面具有重要的地位和作用。林业作为生态建设的主体，承担着保护森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性的重大责任。

然而，我国在生态保护方面还存在较多问题，当前生态保护和发展面临的形势依然严峻。乱垦滥占林地、湿地、沙地，乱砍滥伐林木，乱捕滥猎、滥食及非法交易野生动物，乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止，森林火灾和林业有害生物对林业资源的威胁仍很严重。

一些地方为了经济发展，不顾自然资源和生态承载能力，违法占用林地、湿地，过度利用林业资源的问题还相当严重，森林消失、湿地减少、土地沙化、生物多样性遭受破坏在局部地区仍然呈加剧趋势。保护林业资源、恢复自然生态系统和推进生态文明建设的任务依然艰巨。

政府失责难以得到遏制。从全国林业情况看，林业资源及其生态系统保护工作已经建立起保护、建设、监督、监测评估等完整的管理体系。但是，在林业生态损害责任追究方面，工作还处于起步阶段，林业资源及其生态系统保护仍然存在不少困难和问题。

一是地方政府重经济、轻生态的思想依然存在。一些地方的领导对生态保护往往“说起来重要、做起来次要”，常常以破坏林业资源、牺牲生态为代价，换取短期经济利益。对破坏林业资源及其生态系统的行为和结果不能及时查处、制止，有的甚至包庇、纵容、放任。

二是责任制落实不到位。一些地方的林业生态建设和保护目标责任制不落实，或建立了责任制但没有严格执行，缺乏检查、监督、考核、奖惩等具体措施。出了问题责任不清，互相推诿。

三是责任追究对象有局限，缺乏对领导层面的约束。在大量的林业生态损害情形处理中，对直接违法当事人的追究力度较大，而对领导干部的责任追究不严；在领导干部的责任追究上，往往对政府领导追责多，对分管或执行层人员的责任追究较多，而对决策层的主要领导的责任追究较难。在一些典型案例中，林业部门基层同志往往要为上级部门或者领导的错误决策、决定而背负处分，做替罪羊。

四是责任追究制度建设需要加强。地方一些相关部门的同志反映，因为政绩观驱使和缺乏责任约束，不少重大生态环境损害的情形，都源自于党政主要领导的盲目决策或错误决策，而目前对党委、政府主要领导责任追究的法规和制度依据有所欠缺。

上述问题的存在，反映出领导干部生态环境损害责任追究缺乏制度保障。据统计，近年来全国发生的林业案件中，涉嫌地方政府行为的案件平均每年700多起，多数与违法违规占用森林、林地、湿地、沙地相关，构成了对林业资源、林业生态系统以至生态环境的严重威胁。为此，加快建立生态环境损害责任追究制度，严格追究党政领导干部在森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性保护等生态环境方面的损害责任，势在必行，迫在眉睫。

记者：《办法》出台有什么深远影响？

王焕良：一是生态保护的责任由虚变实。对重经济建设轻生态保护、牺牲生态发展经济的路子设置了红灯，对生态经济协调发展设置了绿灯。生态保护的好坏不再由权力解释，而是由结果解释；因发展经济成绩显著而抵补生态损害的评价方式将由此终结。用生产力之笔描绘发展蓝图时，要安上一个“绿色的拇指”。

二是行政权力行使有了生态边界。经济发展重要，而生态保护更重要，前者改善人们的生活，后者则关乎人们的生存，甚至民族的延续。因不正确的政绩观和价值观而行使行政权力，必然造成生态损害的结果，而有效制约了不当行使权力造成的损害，就意味着用制度化的方式增加了生态的供给和生态安全的提升。

三是治理体系和治理能力逐步完善。习近平总书记指出，“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”“林业是建设生态文明和维护生态安全的基础，是关乎中华民族发展的长远大计”，并且强调，在复杂的生态系统中，林业在维护国土安全和统筹山水林田湖综合治理中占有基础地位；森林是自然生态系统的顶层，拯救地球首先要从拯救森林开始。贯彻落实党中央、国务院关于林业生态建设和保护的一系列决定决策，方针、政策和指示精神，有赖于提高全社会对林业的认识，更有赖于增强各级党委、政府领导干部建设生态文明的责任意识。

《办法》既是完善生态治理体系的重要组成部分，也是提升治理能力的重要措施，是实现“用制度保护生态环境”目标的又一个里程碑。

记者：林业部门下一步将如何落实跟进《办法》？

王焕良：好制度设计只能预期好的结果，而制度落实才能产生好的结果，没有落实就没有结果。林业作为生态建设的主体，肩负着保护生态环境、推进生态文明、建设美丽中国的重要责任，更应成为制度落实的重要推进者。

一是要按照《办法》中“国务院负有生态环境和资源保护监督职责的部门应当制定落实办法的具体制度和措施”的要求，结合林业生态建设和保护的实际，研究制定《办法》落实的实施意见，在分析实际案例发生的基础上，细化《办法》的落实，使《办法》成为约束行政权力行使的“戒尺”。

二是要研究制定确定责任的评价方法。生态损害客观评价是一个具有难度的工作，也是责任落实的基础。损害与否，损害大小，谁来评说，如何评说？评说的尺度要公正客观，并且在客观尺度面前，要让损害者“服”，将是落实《办法》的关键。

三是要突出预防的功能。必须对一些具有风险的行为和做法提出预警。惩戒不是目的，预防才是根本。