美国减排新目标有几分诚意？

　　在不久前于北京召开的APEC会议期间，中美双方达成《中美气候变化联合声明》（以下简称《声明》），其中，奥巴马宣布美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%~28%的全经济范围减排目标。 

　　分析指出，美国若要实现这一目标，其年均温室气体排放下降速率需翻番，从2005年~2020年的年均1.2%增加到2020年~2025年的年均2.3%~2.8%。

　　美国确定这一目标数值的依据何在？要实现这一目标难度有多大？

　　目标设定的依据何在？

　　受政治体制影响，或因面临困难和挑战

　　分析《声明》中美国的措辞和数据，可以读出一些更深层次的内容。

　　首先，为什么用“计划”，而不是“承诺”？联合声明中关于减排目标所用的英文动词是intend，中文版用的是“计划”。近年来各国对于“承诺”这个词的使用趋于谨慎。用词的变化显示，国际气候变化谈判面临复杂性和艰巨性，各方倾向于采取灵活、平衡和可行的谈判合作机制。气候专家表示，虽然《声明》尚不具备法律约束力，但彰显了中美两个排放大国的减排决心，有利于促进国际气候变化谈判。

　　根据2013年华沙COP19大会决议，在2015年的第一季度，各缔约方都要提交“国家自定贡献预案（INDC）”。在2015年底的巴黎COP21会议上，经过谈判，将“国家自定贡献预案”确定为有法律约束力的国家减排承诺。

　　其次，为什么是2025年，而不是2030年？目前在国际气候变化谈判中，有的缔约方赞成2020年~2030年作为未来应对气候变化的10年承诺期；有的缔约方认为两个五年期（2020年~2025年，2025年~2030年）为好，可以根据实际情况，对减排目标进行调整。

　　中国在《声明》中表示，计划在2030年左右二氧化碳排放达到峰值，2030年将非化石能源占一次能源消费比重提升到20%。欧盟也于不久前宣布，二氧化碳排放将于2030年在1990年基础上减排至少40%。

　　中国和欧盟偏向10年期，美国偏向5年期，这与美国总统4年任期不无关系，但都无法避开国际条约要经过参议院批准方能生效的法律程序。此外，美国政府也有意避免与欧盟的减排计划做对比。如果进行对比，美国的减排目标要比欧盟的低。

　　第三，为什么是26%~28%？奥巴马政府在2009年哥本哈根会议上，提出2020年要在2005年的水平上减排17%的允诺。但与1990年承诺的目标相比，只减少了3%。美国在《声明》中表示，计划2025年在2005年的水平上减排26%~28%，这一范围本身就留有余地。专家分析表示，这显示出美国可能面临一些困难和挑战。

　　美国国内如何看待？

　　参众两院齐声抵制，民众普遍支持

　　尽管《声明》受到国际社会的广泛好评，在美国国内却遭到了参众两院的齐声抵制。美国众议院议长、共和党人约翰·博纳和即将出任共和党籍参议院多数党领袖的麦康奈尔齐齐发声，批评中美减排协议，并要予以抵制，完全以党派利益为先。

　　博纳发表声明称，奥巴马和中国达成的这一协议会严重影响美国就业，美国可能受到毁灭性冲击。博纳还表示，能源价格已经影响了美国中产阶级家庭，而这一协议可能进一步拉高“可承担的、可依赖的能源”价格，共和党将坚持通过立法来控制美国环保局，以阻止这些气候变化的政策生效。

　　麦康奈尔同日说，奥巴马想把这个不现实的计划强加到他的继任者身上，将导致电、气价格上升，就业机会减少。他还呼吁美国人一起反对奥巴马的计划。

　　国家应对气候变化战略研究和国际合作中心发表专家文章称，刚刚在中期选举中获得两院多数支持的共和党反对奥巴马政府与中国的气候协议及其国内气候政策，是政治性的党派对抗，与实际的减排技术能力及减排成本支付能力并无实质性的关系。

　　在美国参众两院的齐声抵制下，美国媒体对此却抱有不同看法。《纽约时报》称，中美领导人在中美减排方面达成的历史性协议“从根本上改变了在气候变化问题上的全球政治”，给2015年全球气候变化谈判注入了新的乐观情绪。中美的减排目标也将是新的全球气候条约的核心部分。

　　《纽约时报》还指出，发表《中美气候变化联合声明》，对于美国总统奥巴马和民主党来说，这一举动也是在对2016年总统选举“押宝”。因为在气候变化问题上，美国民众远比华盛顿“先知先觉”，大部分民众认为气候变化正在发生，并为此感到担忧。由此，应对气候变化就成了下届美国总统选举的一个“博弈点”。

　　美国能否实现这一目标？

　　目标留有余地，阻力来自保守势力

　　“客观地讲，对美国来说，这个目标虽然比以前显得更有雄心，但总体难度不是特别大。”北京清华-卡内基全球政策中心的气候学者王韬表示，“从历史延续上来看，从2020年的17%到2025年的26%~28%，的确减排力度有所增大，而美国通过页岩油气大规模替代煤炭也已经帮助其实现了部分的减排目标，如果未来能够通过国会立法进一步加强其减排力度，美国可以实现更高的减排目标。”

　　国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的专家在文章中写道，随着大量燃煤电厂逐步结束服役期，燃气发电相对燃煤发电继续拥有价格优势，再加上可再生能源的进一步发展，美国的能源结构在2025年前会持续显著低碳化，在建筑和交通领域的能效标准会进一步得到推行和强化。

　　文章还写道，从对美国最近5年排放水平驱动因素的实证解析看，能源结构的低碳化和全经济范围内的能效提高已经大体上推动美国走上了低碳发展的轨道，但提速的潜力很大，因而此次宣布的目标是留有余地的，是不是能将其减排潜力发挥到极致则有待观察。

　　“美国要下一番功夫，要增加投资，也要制定一些新的政策。”自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强表示。

　　美国环保局近来制定了更严格的电厂排放标准（二氧化碳作为污染物受到限制）；美国页岩油气和可再生能源的发展也非常迅速，代替了煤炭发电，煤电占比已下降到38%以下；美国联邦政府制定了新的汽车燃油经济标准，要求联邦政府部门建筑符合更高的节能标准，并推出一系列激励措施；再加上美国经济主要依靠高科技以及新型通信技术，取得了较快发展。

　　据杨富强介绍，美国一些主要的有影响力的大公司将二氧化碳减排作为公司的投资标准之一。美国有4/5的州有可再生能源和（或）能效目标计划，许多州还开展碳交易。即使参议院没有通过有关气候变化的法律条约，在这种情况下，依靠联邦政府的行政权力和各州的法律，可以完成2020年17%和2030年26%~28%的减排目标。

　　“现在关键问题在于如何应对国内保守势力的挑战，提出有雄心的、可与欧盟减排目标相比较的国家自定减排贡献及其他主要义务，如资金和能力建设等。”杨富强表示。