自然人扣缴义务人管理要考虑“落差”

　　税收征管法规定自然人作为法定扣缴义务人，从各税种的实体税法来看，应依法履行代扣代缴义务的只有个人所得税，其他税种都明确是以单位作为法定扣缴义务人。仅对个人所得税负有扣缴义务的自然人，税务机关将其当作一般扣缴义务人实施无差别的税务行政管理，会影响税收征管效果。
　　从税收征管法及其实施细则到个人所得税法等法律规范看，包括自然人扣缴义务人在内的所有扣缴义务人，都应依法纳入正常税务管理。然而，多年的税收征管实践表明，对基本上是偶发向个人支付所得情况下的自然人扣缴义务人，是无法纳入正常税务管理的。
　　主要问题有两个：一是没有合适的告知自然人扣缴义务人应当履行税款扣缴义务的途径。二是现行税法中有关税款扣缴义务的征收管理规定，基本上都是针对单位扣缴义务人而设定，自然人很难具备履行义务的条件和能力。个人所得税这个自然人唯一需要代扣的税种具有政策性强、应税所得项目多、应纳税额计算相当复杂等特点。显然，自然人扣缴义务人是不可能具备完整履行税款代扣代缴义务的条件和能力的，因而也就谈不上纳入正常管理。
　　影响自然人扣缴义务人纳入正常的税收征管的问题，其实质是税法规范与现实环境和税收征管实践之间存在较大落差。
　　个人所得税法及相关代扣代缴管理规定，对自然人扣缴义务人设定无差别的义务，明显与其能力不相适应。同时，在缺乏适当的告知其应当履行税款扣缴义务的途径与方式的情况下，对自然人扣缴义务人与单位扣缴义务人在税务行政管理的要求及承担相应法律后果上同等对待，是有失公正公平的。
　　自然人向个人支付所得具有偶发性、隐蔽性的特点，存在税务机关事前难觉察、事中难知情、事后难监管的现实问题。虽然税法近年有向个人支付所得需要将有关情况及时报告主管税务机关的规定，如自然人股东股权转让，但目前也仅此一项，这还是冀望在自然人熟悉税收政策且有较高税法遵从度这一超现实环境基础之上的。
　　笔者认为，处于当前推进法治政府建设大环境中相对重要位置的税务机关，在现行税收法律规范框架下，对未依法履行税款扣缴义务的自然人的涉税处理，不应等同于单位扣缴义务人对待。在不能通过扣缴登记途径，明确告知自然人所负相关税款扣缴义务的情况下，首先应当责令限期改正，以此来弥补缺失的“明确告知”程序，并就自然人如何履行扣缴义务提出相适应的管理要求。只有当自然人扣缴义务人逾期仍未改正，或者未按规定履行税款代扣代缴其他相适应的管理要求时，依法实施税务行政处罚，方显执法行为既合法又合理。
　　从长远看，将自然人作为涉税主体明确而具体地纳入税收征管法规范的对象，在税收法律层面明确建立覆盖全社会完备的协税网络信息系统，并在此基础上制定和完善对自然人扣缴税款具备可操作性的征收管理规范，在自然人向个人支付所得不按规定履行税款扣缴义务时，借助强大的信息化平台与手段，通过适当途径和方式方法，及时给税收征收机关、扣缴人、纳税人三方以依法履行职责或义务的预警。