正确认识税收政策的作用空间与效力

　　在社会实践中，社会公众多数都认为税收政策是万能的，这对税务部门、税收政策制定都带来了较大的压力。事实上，需要政府、财政干预的领域，税收政策也不一定能发挥作用。政府比财政的作用领域宽，财政比税收作用领域宽。即便是税收政策能发挥作用的领域，也只能是发挥有限的作用。即便是税收政策可以起作用的地方，税收作用只能是促进或调节，不能过分夸大税收政策的作用。
　　财政学在分析税收政策作用空间与范围时，通常笼统地将税收政策混同在财政政策之中，将其作用范围定位于市场失灵领域，并没有明确地指出税收政策的作用空间。至今为止，理论界对税收政策作用空间与效力的研究也较少。而在社会实践中，社会公众多数都认为税收政策是万能的，这对税务部门、税收政策制定都带来了较大的压力。基于此，有必要正确认识税收政策作用的空间与效力，厘清税收政策作用的空间和效力大小，引导社会各界科学认识税收政策的作用。
　　正确认识税收政策的作用空间与效力意义重大
　　在税收政策能有效发挥作用的领域，可以出台相关税收政策充分发挥其作用。在税收政策难以发挥作用的领域，如果还寄希望税收发挥作用，要求出台相关税收政策，必然会导致税收政策被滥用，税制越来越复杂。
　　当前，社会对税收政策寄予太高的期望，把税收政策功能扩大化，甚至认为“税收是万能的”，什么问题都想到要发挥税收政策作用，比如：调控房地产市场、促进节能减排、发展新能源汽车产业、缩小收入分配差距等等。不仅社会对税收政策寄予太多的期望，政府相关部门也经常对税收政策寄予较高的期望，一谈到支持某产业发展或解决某个问题，都寄希望减税。甚至有些理论研究者，也经常围绕经济社会热点问题，提出相关的税收政策建议。国家一出台某个重大政策，与此相关的税收政策研究文章如雨后春笋涌现。
　　基于社会、政府相关部门、理论界对税收政策的这样认识，过分夸大了税收政策的功能。按照这样的逻辑与要求，税制必然是越来越复杂。应该来说，在税收政策能有效发挥作用的领域，可以出台相关税收政策充分发挥其作用。在税收政策难以发挥作用的领域，如果还寄希望税收发挥作用，要求出台相关税收政策，必然会导致税收政策被滥用，税制越来越复杂。从简化税制，合理运用税收政策的角度，非常有必要正确认识税收政策的作用空间与效力。
　　税收政策的作用空间与作用效力
　　需要政府、财政干预的领域，税收政策也不一定能发挥作用。政府比财政的作用领域宽，财政比税收作用领域宽。即便是税收政策能发挥作用的领域，也只能是发挥有限的作用。即便是税收政策可以起作用的地方，税收作用只能是促进或调节，不能过分夸大税收政策的作用。
　　（一）税收比政府、财政的作用空间相对较窄
　　沿着 “市场失灵——财政职能——税收职能”路径，运用反证法分析税收政策的作用空间。市场失灵主要表现为公共商品的存在、信息不对称、经济波动、收入分配不公与收入分配差距、外部性、公共风险等。通过分析税收政策在这些市场失灵领域，是否能作用以及起什么样的作用，剖析税收政策的作用空间。
　　对于提供公共商品来说，很多情况下需要财政提供。而税收政策在提供公共商品时，只能起到间接作用，为提供公共商品而融资。对于解决信息不对称问题而言，政府只能设立强制性信息披露等机制，部分解决信息不对称程度，但有时甚至会强化信息不对称程度。而税收政策更难以解决信息不对称问题。
　　对于抑制经济波动而言，税收政策能起一定作用。比如：当经济过热时，可以实施增税政策，通过抑制消费、投资等需求来抑制经济过热。在经济低迷时，实施减税政策，能在一定程度上有助于经济复苏，但是，减税政策对促使经济复苏的效果不一定明显。经济低迷与消费需求不足、投资不旺、出口不足等多重因素有关，仅靠税收政策难以促使经济走出低迷。税收对消费的影响具有不确定性。适用税收政策主动调节消费，必须具备相应的条件。
　　对于收入分配不公和收入差距问题，税收可以通过调节过高收入者收入，并通过筹集的税收收入转移支付给低收入者，在一定程度上缩小收入分配差距。但是，如果低收入者因能力低而导致就业机会少，即便是实施税收与转移支付组合政策，也难以从根本上缩小收入分配差距。刘尚希、应亚珍（2004）提出，形成收入水平差距的主要是初次分配；收入分配差距形成，很大程度上与个人家庭拥有资产存量高度相关，而个人所得税调节的是针对资产流量，对资产存量无法调节，个人所得税调节收入分配差距对低收入者无能为力，对总体收入差距的缩小也只能起有限作用。
　　对于外部性而言，税收可以解决某些外部性问题，比如：在治理环境污染时，征收环保税在一定程度上提高企业排污成本，从而促使企业减少排污，但税收政策有时会失效，在治理污染时也可能存在“企业纳税越多，污染越多”的情况。
　　对于公共风险而言，税收可以降低部分公共风险，比如：征收环保税可降低环境污染风险。但是，靠税收政策难以根治公共风险，比如：食品安全是与原材料、食品生产、流通等多环节有关，依靠税收政策难以解决。
　　通过以上分析，不难得出：需要政府、财政干预的领域，税收政策也不一定能发挥作用。政府比财政的作用领域宽，财政比税收作用领域宽。即便是税收政策能发挥作用的领域，也只能是发挥有限的作用。
　　（二）税收政策的作用效力更多的是“锦上添花”而不是“雪中送炭”
　　即便是税收政策可以起作用的地方，税收作用只能是促进或调节，不能过分夸大税收政策的作用。税收政策作用起锦上添花作用而不是雪中送炭。
　　1.税收不能创造市场需求，不能解决“市场不存在”
　　市场失灵是指在市场存在的情况下，市场不能有效发挥作用。而“市场不存在”是指市场本身不存在。某种产品没有市场需求，就是“市场不存在”。当“市场不存在”时，税收政策很难启动消费市场。比如：新能源汽车消费在配套服务不成熟的情况下，消费者是否购买新能源汽车取决于性价比。如果购买新能源汽车的性价比比较高，消费者会选择购买。如果购买新能源汽车的性价比低于传统的汽车，即使对新能源汽车免征车船使用税，消费者仍不会购买新能源汽车。
　　2.在税收政策能发挥作用的领域，税收政策的作用效果取决于经济主体的响应
　　税收政策通过征税对象、税目、税率、减免税等税制要素调整，改变经济主体的收益、成本、风险分配，引导、调节经济主体行为，从而发挥税收作用。税收政策虽然改变了经济主体的收益、成本、风险分配，但是，经济主体是否会按照政策设计的目标行动，取决于其自身的决策。因为经济主体在进行决策时，有多重因素影响其收益、成本、风险，税收政策只是其中的因素之一。
　　3.税收政策效力大小与税收政策执行力度、税收征管有关
　　税收政策效力的发挥，涉及到政策制定、执行、传递机制等几个环节。在给定税收政策出台的前提下，要达到税收政策预期效果，需要税务部门不折不扣地执行税收政策和税收法律。在税务实践中，税务部门有一定的自由裁量权，可以实施严格或宽松的税收征管措施。但是，税务部门为完成税收收入计划任务，会依据经济形势采取相应的征管措施。比如：在经济下滑时，税源萎缩，税务部门组织税收收入压力增大。与此同时，在经济下滑时，国家会出台减税政策。经济因素、减税政策因素都是税收收入减收因素。税务部门为完成税收收入任务，尤其是在税收收入规模逐年提高的情况下，会实施严格的税收征管措施。与正常水平的税收征管而言，严格的税收征管措施（比如：税务部门提高企业所得税预征率），短期内可能会提高税负，影响减税政策效果。经济过热时，一方面税源充足，另一方面国家为了抑制经济过热，会实施增税政策。经济过热时，经济因素、税收政策因素可能都是增收因素。经济过热时，税务部门可能相对容易完成税收收入任务，只需实施正常水平的税收征管措施或相对宽松的税收征管措施。因此，为防止经济下滑时实施减税政策效应可能会被税务部门为完成税收计划任务而实施严格的税收征管措施所削弱、对冲，经济过热时实施增税政策效应可能会被较宽松的税收征管措施所削弱，需要制订科学的税收计划任务。
　　有效发挥税收政策效力的政策建议
　　做好税收政策出台前的评估工作尤为重要；应制订科学的税收计划收入任务，防止因税收征管因素而影响税收政策效应；是以“税收职能作用”为主题，采取多种形式，做好税收宣传工作，引导社会对税收职能作用的正确认识。
　　基于以上的分析与判断，为有效发挥税收政策效力，提出以下政策建议：
　　一是做好税收政策出台前的评估工作尤为重要。基于税收政策作用空间和作用效力有限的认识，出台税收政策之前，应对税收政策能否发挥作用以及作用大小进行事前评估。只有税收政策能发挥作用时，才有必要出台税收政策。
　　二是制订科学的税收计划收入任务，防止因税收征管因素而影响税收政策效应。要充分发挥税收政策的效果，需要改进税收计划管理，科学合理地制订税收计划。在制订税收计划时，要充分估计、预测未来宏观经济形势，充分依据宏观经济形势，确定合理的税收计划。
　　三是以“税收职能作用”为主题，采取多种形式，做好税收宣传工作，引导社会对税收职能作用的正确认识。应摈弃“税收万能论”，合理定位税收职能作用。筹集财政收入是税收的基本职能，调控职能是派生出来的职能。每年可以在税收宣传月期间，以“税收职能作用”为主题，针对科研机构、政府相关部门、纳税人广泛开展税收宣传，引导社会对税收职能作用的正确认识。对国家部委相关经济管理部门的工作人员，进行相关专题宣传，提升对税收政策的相关认识。