核心提示：立案登记制改革给群众带来了诉讼便利，有效解决了群众一直诟病的“立案难”问题，但同时也带来了诉讼数量大爆炸，滋生了大批滥用诉权的现象。
文/杨许成 周量 李志肜
立案登记制改革给群众带来了诉讼便利，有效解决了群众一直诟病的“立案难”问题，但同时也带来了诉讼数量大爆炸，滋生了大批滥用诉权的现象。在民事诉讼中，需要从事前、事中到事后，从法院、当事人到第三人，从理念、措施到制度等多角度全方位构建防范滥用诉权的机制。
2015年4月1日，最高人民法院起草的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》获中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过，此后，最高人民法院出台了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，对法院登记立案的相关要求作了具体规定，自2015年5月1日起正式施行。
立案登记制改革是民心之所向，回应了解决“立案难”问题的呼声。改革实现了由立案审查制到登记制的转变。在以往立案审查制下，法院由于“案多人少”的矛盾再加上年终考核指标的压力，在年底出现不立案的做法;或普通公民由于法律水平较低，诉讼无法达到立案要求，被法院直接拒绝立案;甚至个别法院出于维稳考虑，人为地将一部分涉及面广、矛盾尖锐的墓葬纠纷、劳资纠纷、征地纠纷挡在门外，这些做法都直接导致了群众极深的怨愤。部分群众起诉无门，转而到处申诉、信访，越级上访、进京上访，通过上级领导给下级领导施压的方式来满足自身的利益诉求。
立案登记制改革降低了立案门槛，全国各级法院积极落实改革精神，只要是依法应当由人民法院受理的案件，有案必立、有诉必理，许多法院在实施过程中甚至可以说是“有门无槛”，除材料不齐或诉状不符外观要求等情形外，立案率将近100%，有效解决了人民群众一直诟病的“立案难”问题。
立案登记制 改革的价值取向
1.立案登记制改革首先体现了尚法的价值取向。立案登记制下，对于符合法律规定条件的案件，有案必立、有诉必理，大大降低了立案门槛，使得大量以往出于维稳考虑，涉及面大、牵涉范围广、矛盾集中的拆迁纠纷、物业纠纷、村民自治组织成员纠纷等都能进入诉讼渠道，通过法律裁判予以解决，大大减少了缠访、闹访、越级访、进京访的发生，对于把涉诉信访纳入法治化轨道，实现信访司法化意义重大，集中体现了依法治国的要求，是建设法治中国的重要里程碑。
2.立案登记制体现了司法权对公民诉权的尊重。立案登记制改革规定：人民法院接到当事人提交的起诉状时，对符合法定条件的起诉当场登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的，要出具注明收到材料日期的书面凭证，七日内决定是否立案;对材料不齐全的一次性书面告知当事人应当补正的材料;对不符合起诉条件的出具不予受理或不予立案的书面裁定，并载明理由。由规定可以看出，对于当事人来法院起诉，原则上都立案，不立案则要出具不予立案或不予受理裁定，保障当事人的上诉权。即使对于材料不符合外观要求的情形，也要出具告知书，一次性告知应当补正的材料，避免当事人来回跑，反复跑。以往立案审查制下可能出现的三不问题：不收材料、不予答复、不出具法律文书，在立案登记制下得到了彻底改观;以往群众很可能既立不了案又申诉无门，现在则可以持不予受理或不予立案裁定书上诉，这些做法都充分体现了法院对公民诉权的尊重。
3.体现了建设法治国家的决心，有助于提升司法公信力。立案登记制改革实施以来，全国各地法院收案数同比显著增长，其中行政案件增量明显。2015年5月4日是立案登记制实施后的第一个工作日，据统计，仅一天时间，全国法院立案数量超过67000件，同比增长20%，当场登记立案率超过85%。立案登记制实施首月，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%。三分之一以上的省级法院5月登记立案同比增幅超过30%，在中西部地区尤为突出，其中，兵团96.12%，河南71.3%，广西43.6%，河北43.2%，新疆41.52%。几类案件收案大幅增加，其中，行政案件同比增幅最大，登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%;刑事自诉登记立案3600件，同比增长149%，环比增长138%;民事案件登记立案817405件，同比增长27.8%，环比增长3.5%。立案登记制实施使得大量纠纷能进入诉讼渠道，通过司法裁判来解决矛盾纠纷，体现了国家依法治国的坚定决心。
立案登记制的功能局限
立案登记制无疑鼓励了群众寻求法律途径解决矛盾纠纷的积极性，一时之间法院受理案件量呈现井喷之势。在法院案多人少的现状下，法官数量的减少和收案数的增加进一步加剧了案多人少的矛盾。据最高人民法院统计数据，立案登记制下，2015年1至9月，全国法院共登记初审案件(一审案件)620余万件，同比增长31.9%，最高人民法院受理案件共计6852件，同比增长超五成。据海南省统计，司法改革实施一年，司法员额制改革使得法官数量减少了28%，立案登记制使得法院收案数同比增加了18%。立案登记制改革宣传侧重点是“有案必立，有诉必理”，而弱化了“依法应当受理的案件”这一前提条件，从而误导了群众，使之认为有纠纷就可以找法院，找法院必然能立案，一时间滥用诉权的现象丛生。典型案例如“赵薇瞪我”案，旁听律师起诉法官开庭时间过长影响其健康案、虚假诉讼规避限购令案、以房抵债规避法院查封案、公司间相互串通虚构债务损害第三人利益案等。诉权的滥用使得办案法官及辅助人员不堪其累，并且使得对方当事人或者第三人利益也受到损害。
滥用诉权类型分析
滥用诉权包括滥用起诉权、申诉权、上诉权以及其他诉讼权利，为便于研究，本文所说的滥用诉权仅指民事诉讼中的滥用诉权。滥用诉权主要有以下几类：
1.不存在具体诉权的情况下凭主观臆想的利益联系提起诉讼。典型案例为“赵薇瞪我”一案，上海市一观众起诉赵薇，原因是“赵薇在电视中一直瞪我”;又如有些当事人对判决结果不服，不通过正常的司法程序主张权利，却对法官提起诉讼;或者旁听开庭的律师认为法官开庭时间过长，影响其身体健康，对法官提起诉讼等。
2.恶意诉讼。起诉者主观上怀有恶意，通过诉讼的方式使对方受到诉累或名誉上的损害等。例如公司员工不满公司经理对自己工作上的安排，便向法院控告该公司经理对其实施了性骚扰行为。而事实上据起诉者自己透露，该事为其虚构，纯属泄愤报复，让公司经理名誉扫地;再如重复起诉或者缠诉，在已经有生效判决的情况下再次提起诉讼，或者通过改变诉讼请求，增加诉讼标的额、增列不相关被告再次起诉，意图增加对方的诉讼负担，消耗对方时间和精力;或者在诉讼中滥用回避权、申请保全等权利，拖延诉讼时间，增加对方的时间、精力或财产损失;或者执意申请再审，通过上访、闹访、缠访给法院施压，企图影响诉讼结果;或者与智障人士签订协议，然后持该协议起诉对方，要求判决房产归属，损害对方利益。
3.虚假诉讼。为达到某种不正当的目的，双方相互串通，虚构事实和证据，以损害他人利益的方式满足自己的利益，或者某些情况下可以不损害他人利益。例如，甲身份证和房产证丢失，无法办理房产过户。甲便与乙合谋，由甲来起诉乙欠债还钱，乙还款不能最终强制执行乙的房产，通过此方式来办理房产过户。其实房子本来就是甲的。该方式未损害第三人利益，却的确属于虚假诉讼。又如甲为了逃避债务，由乙起诉甲欠债还款最后执行甲的房产，而房产实际上仍归甲所有，而真正的债权人对甲享有的债权却无法得到保护，如此便损害了第三人的利益。再如甲为了规避法院的查封，以房抵债，偿还乙的欠款。甲乙在法院查封之前，来到房产所在地法院要求法院主持调解，以房屋偿还欠款，骗取调解书对抗查封。
4.不按要求书写诉状随意诉讼。一些当事人认为立案登记制有案必立、有诉必理，不按法院规定的诉状要求书写诉状，却要求法院立案，法院不予立案反而埋怨法院故意刁难。或者口头起诉，不积极提供证据，要求法院帮助调取，以群众路线和立案登记制改革为由要求法院满足其所有要求，对诉权行使极其不尊重。
5.故意错列被告或第三人以寻求对自己有利的管辖法院。例如原告为了寻求对自己有利的乙市法院管辖，故意把乙市某镇电信分局等列为被告，而事实上乙市某镇早于6年前行政区划调整时被划分到甲市，乙市某镇电信分局也早归属于甲市，故而乙市法院无管辖权，只能向甲市法院起诉。
6.不服法院对案由的认定，执意按自己认定的法律关系向法院起诉。某些当事人特别是律师为了寻求理想的管辖法院，不服法院对案由的认定，坚持以自己的理解要求法院立案。例如将建设工程施工合同纠纷认定为返还财产纠纷、买卖合同纠纷认定为产品责任纠纷、雇员受害赔偿纠纷认定为交通事故损害赔偿纠纷等。
立案登记制下滥用诉权的危害分析
立案登记制下法院收案量激增，前面已通过数据对比进行分析，而滥用诉权行为更是雪上加霜，笔者分析主要有以下三点危害：
1.滥用诉权首先会直接带来法院收案量的剧增，浪费诉讼资源，降低诉讼效率。比如前文所说的“赵薇瞪我案”，从生活角度分析，诉权是慎重的，庄严的，即使赵薇在现实生活中当面瞪某人一眼，普通人也不至于想到去法院起诉，何况是在电视节目当中。赵薇只是节目中的一个演员，她面对的是所有收看电视的观众而并非特定的某一人，如果某位观众觉得心里不舒服可以关掉电视机不看，或者转换频道，没必要一边自愿受虐一边又要起诉演员。从法律角度分析，我国民事诉讼法第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”，显然赵薇与该观众不存在财产纠纷。人身关系是指基于权利人的人格和身份而产生的社会关系，它包括人格权关系和身份权关系。比如基于人的自由、健康、姓名、肖像、荣誉等而发生的社会关系就属于人格权关系，如人身自由权、生命健康权、姓名权、名誉权、荣誉权等权利。而与公民或者法人特定的身份关系相联系而产生的权利关系就属于身份权关系，比如亲属权、配偶权、著作权、发明权、专利权、商标权等。而“赵薇瞪我”看不出其系属于上述分析中的任何一种关系。该当事人凭借主观感受觉得自己受到了“冒犯”，便一纸状书起诉到法院，如果法院仅以其诉状外观合格便登记立案，那么其他观众可以以黄海波眼睛太小看起来像闭着眼，觉得自己被鄙视了为由起诉至法院，法院也只能登记立案，如此法院的司法权威和公信力必然受损。另外从“诉的利益”角度分析，司法资源是有限的，为了使司法资源运用得有价值和有效率，法院会对私权纠纷进行筛选，只有满足“诉的利益”才会介入。没有诉的利益的案件一旦立案，就要给当事人立案通知书，给被告立案告知书，需要法警去送达;即使法官以驳回起诉结案，也需要下达裁定书，所有这些事项都是需要人手来做的，盖章、打印、送达一样都不能少，尽管这类案件一般来说相对简单，容易处理，但是浪费这么多诉讼资源实在没有必要。国家的诉讼资源是有限的，稀缺的，分配资源时会考虑相对合理性和总体平衡性，任何领域都不可能太多，在有限的诉讼资源下，如果公众对于诉讼持不谨慎态度，随意起诉而不被禁止，那么诉讼资源必然不能得到有效利用。
2.损害司法权威，危及司法公信力，甚至司法可能被恶意利用。如前所述，一些根本没有利益关系的诉讼起诉到法院，法官如果登记立案，无疑把自己置于一个很尴尬的位置。因为当事人一个头脑发烧的起诉让法院那么多人围着当事人瞎忙转，司法权威没有受到应有的尊重。于当事人而言，既然法院受理了就说明自己“起诉有理”，最终却又被“驳回诉讼请求”，当事人可能会觉得法院在欺骗自己，怨恨法院，怀疑司法公正性。另外，当时人滥用申请回避权、申请保全等权利不被禁止，对方当事人的合法权益便受到损害。前面所述，公司职员起诉公司经理性骚扰，但是除了自己言词证据没有任何其他证据，如果仅凭一张诉状便登记立案，那么不管结果怎样，公司职员的目的达到了，因为通过法院立案的方式就足以使公司经理名誉受损了，此时法院极有可能就被恶意利用了，司法威严遭到了亵渎。
3.危及对方当事人或者第三人权益。滥用诉权不管是以直接的方式还是间接的方式都容易影响到对方的权益，例如夫妻间为了逃避第三人的债务假离婚，将一方财产全部转移给另一方，再如朋友间虚构债务进行诉讼，真实目的是为了逃避对第三人的债务，公司之间虚构巨额债务关系，实质是为了牟取不正当利益，损害第三人合法权益等。
立案登记制下防止诉权滥用的机制构建
笔者认为对于滥用诉权的行为，应该分类别予以应对：
1.坚持审判权对诉权行使的审查，对于不存在诉权的案件坚决不予立案。对于不存在诉的利益，仅凭主观想象随意起诉的行为不予立案，如前文所说的旁听律师因开庭时间过长起诉法官、当事人对案件不服不上诉不申请再审转而起诉法官、观众起诉赵薇等，这类案件要在立案庭便叫停，大胆不予立案或不予受理。
因为在立案登记制下，法院也有审查权。在以往立案审查制下，人民法院实行实体审查，新民事诉讼法第119条规定了审查的具体事项：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。审查事项包括有诉的利益的适格原告、明确被告、诉讼请求和管辖法院。由立案审查制改变为立案登记制，并不是对所有案件只有有诉状便登记立案，回避所有的审查。事实上，立案登记制还是存在审查权的。例如《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第10条：人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：(一)违法起诉或者不符合法定规定的;(二)危害国家主权和领土完整的;(三)危害国家安全的;(四)破坏国家统一和民族团结;(五)破坏国家宗教政策的;(六)所诉事项不属于人民法院主管的。对于管辖法院的审查和危及国家利益的审查其实已经涉及到实体审查了。这说明即使在立案登记制下，法院也并未杜绝实体审查，否则无从发现不予立案的消极情形。另外，《最高人民法院关于推行立案登记制的规定》中明确对下列案件实行登记立案：与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的，法官依规定对案件进行判断时，不可避免会进行一定程度的“实体审查”，例如判断起诉者是否和被诉民事行为有利害关系，必然会结合诉状的事实和理由进行审查，难免涉及实体问题。再如判断法院是否有管辖权，也涉及到了实体审查。所以立案登记制不是完全不审查，只是浅层次的审查。
反过来分析，如果立案登记制不进行任何审查，案件只要不属于上述规定第10条当中不能立案的消极情形，诉状只要符合要求便能登记立案，那么立案庭无异于立案登记处。因为只要诉状满足格式要求都能立案。这样一些没有任何诉的关系的案件、故意错列当事人、改变案件案由的案件都能进入法院，法院在登记立案以后，仍然需要一个法官来进行审查，或者驳回起诉，或者驳回诉讼请求，为当事人的随意起诉做无意义的劳动，同样是对司法资源的浪费。
2.对于恶意滥用诉权行为的案件或行为不予受理或驳回申请。对于同一事实法院已经受理，通过改变诉求等方式重复提起诉讼的，要坚持不予受理;对于在诉讼中滥用回避权、申请保全等权利的，要驳回申请，这样可以有效保护对方当事人的合法权益。
3.采取司法拘留举措或课以高额罚款。对于虚假诉讼，滥用诉权的行为，由于双方当事人事先已经串通，隐秘性极强，在立案之初一般发现不了是虚假诉讼。当事人只要提供了符合条件的起诉状及相关证据材料，一般来说立案庭只能登记立案。但是在审理过程中发现是虚假诉讼的，应该对当事人予以司法拘留、课处高额罚款，以儆效尤。如果在立案阶段便感觉有可能是串通一气虚假诉讼的，立案庭应对当事人予以风险告知：法院可以立案，但是如果发现是虚假诉讼，将课以高额罚款或者司法拘留。
4.刑事责任追究。对于虚假诉讼、恶意诉讼，严重的还将追究虚假诉讼罪、帮助毁灭、伪造证件罪、伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪、妨害作证罪、保险诈骗罪、伪造、变造国家有价证券罪、伪造、变造金融票证罪、提供虚假证明文件罪等刑事责任。
5.第三人侵权责任追究。建立滥诉反赔机制，对于串通起来虚假诉讼损害第三人利益的，法官可以在庭审中向第三人释明，庭审结束后可以对该当事人提起诉讼，要求惩罚性赔偿。
6.培育公民理性诉讼观念。滥诉行为跟当前我国公众法律水平偏低以及对立案登记制宣传失于偏颇有关。以往我们以诉讼为耻，现今又出现滥诉现象，两者都是不可取的。我们应理性看待诉讼，它是一场庄严的活动，既不光荣也不可耻。“如果自由不加以限制，那么任何人都会成为滥用自由的受害者”。立案登记制并不鼓励社会公众面临纠纷时盲目地诉诸法律。行使权利的同时要有责任意识，否则任何人都可能因为自由的滥用变为受害者。
7.科学运用调解方法。诉讼并不是解决纠纷的唯一方法，甚至有时并不是解决纠纷的最好方法。调解在许多情况下，有着其先天优势。比如农村社会是一个熟人社会，有了纠纷诉诸法院，不管谁输谁赢难免有一方心有不甘。而且诉讼结束之后双方还是要回到村子里共同生活，经常见面打交道。调解就很适合熟人社会，有纠纷当面谈，不伤面子。另外在生意场合，如果双方还想继续合作，有着长远的共同利益，那么调解也比诉讼更合适。另外有些当事人因为一时斗气而诉诸法院，如果发挥诉前调解的功能，当事人可以在这一期间冷静下来，撤回起诉。调解有效避免了一时气愤之诉，节约国家诉讼资源。
8.探索建立滥诉人员黑名单。对于虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉权扰乱正常诉讼秩序的当事人，通过新闻媒体向社会公开，并建立黑名单，纳入个人诚信档案，如此，他们在进行虚假诉讼、恶意诉讼时会考虑到对自己以后的就业、信贷、职务晋升、企业注册等方面的负面影响，大大减少滥诉的现象。
9.合理运用繁简分流方法。使用简易程序和小额速裁程序，可以大大缩短案件审理时间，提高诉讼效率，这对于某些当事人希望通过重复起诉或滥用庭审中诉讼权利等方法达到消耗被告时间、精力的目的无疑是釜底抽薪，让当事人慎重考虑起诉的必要性，有效抑制恶意诉讼。
(作者单位：海南省文昌市人民法院)
(本文刊载于《人民法治》2017年05月号)