谨防地方环境立法权偏差

但从省级地方环境立法的实践来看，经常出现直接对应于中央立法的省级地方性法规。例如，直接对应于《环境保护法》的《环境保护条例》。如果说在省级地方立法中，这种现象还有一定的合理性，那么在地级市立法中，再制定内容比较全面的《环境保护条例》就不必要了。《环境保护法》中有大量的关于环境保护基本制度的抽象规定，例如生态补偿、生态红线等。这些制度的落实需要配套法规和规章，而地方立法在这方面应该有非常大的发挥空间。

地方立法是我国社会主义法律制度体系的重要组成部分，有着落实中央立法、创新地方制度、明确法律标准等积极意义，也应当在环境保护制度建设中发挥重要作用。一直以来，我国的地方立法权范围较窄，享有立法权的地方人大多数能够充分运用地方立法权制定地方法规，取得了丰富的地方立法成果，其中地方环境立法的数量也很多。但不可否认，从全国地方环境立法的历史经验和现实情况来看，仍有不少误区需要谨慎避免，尤其是对于新获得立法权的地方人大来讲。总结起来，地方立法可能存在的问题包括：

大而全。地方法律应为执行法律或者地方性事务而制定，但实践中很容易误入大而全的误区。很多地方人大在制定地方法规时热衷于对某些领域的事项进行全面规定，这就难免笼统、操作性不足，偏离地方立法的角色定位。根据上位法，特别是中央立法完成具体法律制度的落地，制定适合本地实际的操作性规范应是设区的市立法的重点。制定直接对应上位法的整体性法规，既不可行也不必要。

向上看。地方立法要根据上位法，结合当地实际情况而定，上下结合是地方立法成功的关键。毋庸赘言，地方环境立法不能违反上位法的规定，客观上需要寻找上位法依据，避免与上位法冲突。但在实践中，容易出现考虑实际情况不足、机械追随上位法甚至照抄上位法条文等现象。这种照搬照抄，一方面，说明地方立法缺乏创新；另一方面，也体现出地方立法的规定与本地实际结合不够，不能针对本地实际情况设计有针对性的条文解决本地情况。

宽而泛。追求大而全的地方法规，必然导致一部法规的规范领域宽，局限于文本篇幅和立法者的能力，进而只能拟定一些空泛的条文。看似全面的规范，往往宣示性、口号性过强而实际操作意义不足。此外，地方立法规范领域过宽还容易导致过界问题，不适当地进入其他法律制度规范的领域而导致法律冲突。实际上，从地方立法的操作性要求出发，一部地方性法规最好只解决一个特定问题，并要在既定的上位法制度框架下规定可行的制度措施。只有这样，才能将一项制度的内容做实，设计的规则也才具有直接的操作性。解决问题要通过多个法规的配合而不是仅靠一部法规。立法时要划清各项法规的界限，避免冲突。从立法技术上看，范围界限清晰的法规更容易根据实际形势的变化及时修订。

官僚化。立法是一个政治妥协的过程，人大及其常委会是立法的主体。但实际上，在一些地方，地方立法的文本形成乃至草案修改过程中人大代表甚至人大常委会委员的参与度都严重不足，导致地方法规最终成为行政意志的体现，呈现严重的官僚化倾向，难以体现立法的民意基础，最终可能导致不合情理、无法执行的情况。

上述问题实质上反映了地方立法权的行使偏离了法律赋予地方人大以立法权力的根本目标，是行进路线的偏差而非地方环境立法固有的问题。因此，解决上述问题的根本在于回归地方立法权的立法本性，坚守自身定位、完善运行机制、明确基本目标。具体来说，可从以下方面着手防止上述问题的出现：

一是坚持根据上位法律解决当地问题。地方环境立法要准确把握上位法的精神和原则，但不能照搬上位法的制度和规则。要切合当地的经济深化发展形势，而不是生硬制定规则或者严重脱离实际。要将上位法规定与地方实际有机结合而不是生搬硬套，最终形成依据上位法律法规、适应当地实际情况的操作性规范。

二是制定地方环境法规的目标要有限且明确。全面、宽泛的立法不符合地方立法的定位，实际上往往也超出地方立法机关的把握能力。原则上一部地方法规只解决一个问题、完善一项制度、实现一个目标。

三是理顺立法意见的表达机制。从环境立法项目的提出、立法草案的拟定到草案的审议和修改，都应当最大限度发挥代表和委员的积极性，真正制定符合民意、符合立法规律的地方法规。学者参与、公众参与都是地方环境立法成功的影响因素，但其作用不宜过分夸大。现阶段，真正实现代表立法还存在困难，但是应是努力的方向，这也是保证地方环境立法质量的关键所在。

四是注重立法技术规范。立法技术规范是为了实现立法目标、完成立法成果而对立法文本提出的技术性要求。地方性法规文本的规范化是提高地方立法质量的重要方面。虽然地方立法的最终目标是用实质规则调整社会关系，但如果没有科学合理的文本表达，地方立法意欲实现的目标就很难达成。因此，地方环境立法需要主动运用、调整并最终形成地方立法技术规范，从形式方面促进地方立法的规范化、科学化，为地方环境立法的实质内容服务。

总之，科学、合理利用新《立法法》赋予的地方立法权制定地方环境法规，完善环境法律法规体系，推进地方环境保护工作开展，是地方人大的职责所在，也是《立法法》修订的目的之一。地方人大特别是新获得地方立法权的地方人大应当积极行动、认准方向、谨防误区，正确运用地方立法权制定切合实际、设计合理、操作性强、效果良好的地方环境法规，以实际行动推动我国的环境法治进程。