大国财政建设亦须加强境外国资监管

　　近来，随着各企业年审报告的纷纷出炉，境外国有资产因审计不足、监管不严而导致的流失问题日益凸显。据媒体报道，截至2015年4月底，中纪委对于一批央企巡视整改情况的通报中，中国石化、中国南方航空集团公司、中国海运等企业均涉及到境外国有资产的监管问题。大量境外国有资产以并购、投资、经营不善等形式流失，而由于制度缺失以及一些人为原因，我国在境外流失的国有资产数额还不能得到较为精确的统计。伴随着“大国财政”战略的实施和财政“新常态”的到来，这一问题亟待得到解决。
　　以全球视野审视境外国资监管
　　当下，我国实行“走出去”和“一带一路”的战略，中国企业纷纷开展海外投资。国有企业由于资金实力雄厚、掌握资源众多而成为其中的开路者。近几年，国有企业境外投资已从最开始的单纯设备、技术、资源等的输出转化为现在的项目数量大，投资方式、经营领域多元化，效益增长快的新阶段。与此同时，其监管面临着越来越多的挑战。
　　第一，加强境外国有资产流失问题监管势在必行。新预算法今年开始实施，其中，突出预算的全面完整性原则也是重点之一，国有资本经营预算作为四本预算之一，其重要性不言而喻。为了实现全口径预算，突出预算的公开透明性，国有资产境外部分必须纳入我国预算体系中，接受来自政府或者独立第三方的审计。
　　第二，加强境外国有资产监管审计工作迫在眉睫。十八届三中全会所作《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，并围绕着深化财税体制改革对现代财政制度建设做出了系统部署。财政部部长楼继伟提出“大国财政”的概念，这就需要我们有意识地审视全球化和区域经济一体化中大国财政的作用，突破“国内”的界限，从区域化、全球化的角度来思考问题，从更加宏观的视野去看待财政的职能和政策。由此，我们应更加重视国有资产在境外的增减。
　　由于所有权缺位，各国的国有资产在监管上都存在着困难。尤其是境外子公司往往仅对境内母公司汇报，而作为所有者的国家和政府难以掌握其具体收支和经营情况，从而也就无法对一些情况作出及时的反应，往往到了公司亏损后才能知情。
　　面对这一难题，一些发达国家想出了一些方法来解决。比如，德国财政部代表国家持有国有资产的所有权，监事会是财政部对国有企业实施管理的具体执行机构，不但履行着监察的责任，还领导着董事会，其成员中股东和职工代表各占一半。同时，德国法律还规定监事会成员不能兼任董事会成员，这样就最大限度地保证了监事会参与公司具体业务，从而实现了监督权与行政权分离。
　　法国的国有资产是从政府主管部门、议会和审计员三方面进行全角度监管，政府会派国家稽查员和主管部门代表随时监督国有资产运营状况。在重大投资、收入分配等方面，政府有很大的话语权。
　　新加坡和意大利的做法是通过控股集团的方式对国有资产进行监督管理。控股公司是由财政部所有并管理的，同时也是国有资产所有者的最高代表机构。控股公司的主席由财政部长担任，控股公司通过控制董事会来掌控控股公司的人事权。而控股公司通过独资、控股和参股形式对国有资产持股。另外，政府的审计署、注册局、税务局等部门也会随之监督企业财务工作。
　　财政应加码境外国资监管审计
　　具体到我国，笔者认为应该从以下几方面来加强对境外国有资产的监管审计。
　　第一，要借鉴国内财政部在各地设立专员办的成功经验，探讨在我国境外国有资产分布较为集中的区域设立“财政部驻境外专员办”。与时俱进，通过体制机制的创新，补齐境外国有资产日常审计监督的“短板”。
　　第二，在进行国民经济情况统计时，除了GDP（国内生产总值）以外，还要采用GNP（国民生产总值）作为统计指标。GNP指一个国家(地区)所有常驻机构单位在一定时期内(年或季)收入初次分配的最终成果。GNP强调的是国民概念。它与GDP最大的区别就在于无论劳动力和其他生产要素处于国内还是国外，只要是本国国民生产的产品和劳务的价值都计入国民生产总值。这样的统计方法可以有效保证我国的国有资产在境外经营取得的收入或者损失也可以进入经济统计量中，这样可以更有效地践行预算的全面性原则，还可以保证政府在做各种经济决策时能够有一种更具全局观的视角。
　　第三，加速境外国有资产审计的立法。目前，我国相关法律仅有《境外国有资产管理暂行办法》，且还没有相关实施细则出台。显然，这份法律文件不够详细具体，面对复杂多变的实际情况也就显得力不从心。我国应该从预算角度加强境外国有资产审计的立法，以此作为奖惩的准绳，从而使相关部门在执行时也有据可依。
　　第四，加强国有资产三方审计的力度。为了更好地掌握境外国有资产的运营情况，应该从国有企业内部审计、政府审计和第三方审计三个维度加大力度。首先，应该培训国有企业内部财务人员，使他们建立起提供真实、有效审计数据的基本意识和能力。其次，应该加强政府审计工作，对于国有企业，政府是拥有其所有权的，为了更好地保护国家资产，政府可以适当采用突击审计的方式，在审计过程中防止腐败受贿等情况发生，以便能够第一时间发现问题、解决问题。最后，还要依靠第三方审计。要选择资质良好、能力可靠的会计师事务所，同时要尤其注意其独立性。丧失了独立性的会计师事务所很容易与被审计单位串通共谋，从而导致提供文过饰非居多的报告。同时，需要对丧失了独立性的审计结果加大惩罚力度。
　　第五，要更好地加强境外国有资产监管审计，还需要财政政策体制全方位的配合。可以通过同在境外上下游行业的国有资产之间的业务联系来增加对其的了解，方便未来的监管。或者为某些领域的境外国有资产业务提供税收或者融资方面的优惠政策，变被动为主动，利用体制机制促使他们自行申报信息，方便国家监管。
　　（记者 白彦锋 吴粤）（作者单位：中央财经大学）