认真贯彻新立法法 全面提升立法质量

  辽宁省人大常委会副主任        郑玉焯

  　　立法法是关于国家立法制度的重要法律,是规范立法活动的基本法，被称为“诸法之法”。十二届全国人大三次会议审议通过了《关于修改中华人民共和国立法法的决定》。这是立法法施行15年来首次大修，事关“良法善治”，意义重大。此次修法时代特色鲜明,强调立法和改革相衔接，充分体现了“四个全面”的战略思想,对于落实党的十八届四中全会精神,全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家将产生重大而深远的影响。我们必须从落实依法治国基本方略的高度，认真贯彻、抓好落实，推动我省新时期地方立法工作再上新台阶。

　　 一、充分认识立法法修改的重要意义

作为中国特色社会主义法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改开启了新形势下我国立法改革的序幕，是我国立法史上一个新的里程碑。

        （一） 立法法的修改 是贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的一项重要举措。 党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为依法治国的总目标，并指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。习近平总书记在江苏调研时也强调，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”。其中，全面深化改革与全面推进依法治国的关系，主要表现在改革与 法律 ，特别是改革与立法的关系上。新的形势对立法工作提出了新的更高的要求，立法工作在“四个全面”战略布局中将发挥越来越重要的作用：一方面是改革措施的落实需要法律先行,做到“改革于法有据”；另一方面,依法治国需要“良法之治”，推进科学立法是必然要求。立法法颁布15年来，随着经济社会发展和全面深化改革的推进，立法工作中遇到一些新情况新问题，因此，贯彻落实党的十八届四中全会决定精神，必须及时修改立法法，使立法主动适应改革需要，改革和法治同步推进，进而实现依法治国的总目标。

（二） 立法法的修改对 健全和完善中国特色社会主义法治体系至关重要。 建设中国特色社会主义法治体系是一个系统工程。在这个系统工程中，完备的法律规范体系既是整个体系中的重要组成部分，同时又在其他几个体系中居于十分重要的地位，发挥着十分重要的作用。依法治国必须以完备的法律规范体系为前提和基础，否则就是无源之水、无本之木。只有形成完备的法律规范体系，才能为法治实施、法治监督、法治保障提供前提和基础。而完备的法律规范体系的形成主要依靠加强和改进立法工作来实现。此次立法法修改,在发挥立法引领和推动作用，建立健全人大主导立法的体制机制，从而改变行政主导立法局面，解决权力“任性”；多管齐下全面提升立法质量，以增强法律的针对性和可执行性；科学合理下放地方立法权,促进地方因地制宜和独立自主立法；深入推进科学立法、民主立法，完善立法工作体制机制，鼓励公众参与立法，以及有效地协调民主立法与专业立法关系等方面，呈现出诸多亮点。这些重大修改对于从制度上保证立法质量和效率，健全和完善中国特色社会主义法治体系，最终实现“良法善治”，将发挥重要而积极的作用。

        二、深刻理解、努力把握新立法法的内涵和精神实质

            立法法是规范立法活动的基本法，而立法权是现代化治理体系中权力配置和利益分配的基础。此次修改立法法，进一步明确了立法权的根本归属，落实了“税收法定”原则，划清了政府行政权力的边界，在推进地方政府社会治理的民主化、法治化、科学化，以及进一步完善立法体制机制，全面提升立法质量等方面，都做出了积极的、有益的尝试。

      （一）进一步明确了中央和地方的立法权限。 立法权限是立法机关行使立法权的界限范围，科学合理地配置立法权限，事关维护国家法制的统一和尊严。此次修法采取逐一列举的方式，对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步细化，明确了国家立法权的根本归属。同时，新立法法还明确了地方立法权限和范围，进一步放开了地方立法权，赋予设区的市制定地方性法规的权力，并将其立法权限定在一定的事项范围内，这样既适应了我国区域发展不平衡和各地方改革发展的现实需要，又可避免重复立法，维护国家法制的统一。

      （ 二 ） 进一步划清了政府行政权力的边界。 首先是“税收法定”原则的确定。“税收法定”是我国宪法确立的一项重要原则，也是世界各国通行的做法。税收作为财政收入的基本形式，是国家为提供社会公共服务需要，依照法定程序向居民或非居民进行的金钱或实物课征，因其直接关系纳税人的切身利益，理应由代表人民行使国家权力的立法机关以法律的形式予以规范。新立法法明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，为落实宪法确立的“税收法定”原则，提供了制度保障，也充分体现了现代法治精神，将有效地防止政府通过行政立法侵犯公民私权。

此外，此次立法法修改还对部门制定规章和地方政府制定规章权限进行了规范。 一是 制定部门规章,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。 二是 制定地方政府规章,没有法律、行政法规、地方性法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，进一步推进政府依法行政，使政府的行政管理权不再“任性”。

      （三）对授权立法做出明确规范。 为适应深化改革的需要，实现立法和改革决策相衔接，新立法法规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用或暂时调整法律的部分规定。同时明确，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，使授权不再“放任”。

      （四）进一步细化立法程序，深入推进科学立法、民主立法，强调发挥人大在立法工作中的主导作用 。新立法法完善了立法计划（规划）的制定程序，进一步改进了法律立项、法律案起草、审议、表决机制，注重更多地发挥人大代表作用，强化人大立法主导权，从而有效地防止“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”。同时，推进科学立法，进一步增强法律的可操作性、可执行性，从立法技术上避免实施以后推诿扯皮现象的发生，切实提高法律实施的有效性。

        （五）明确司法解释权限，加强对司法解释的规范和监督。 为落实十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，新立法法增加规定，“两高”具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。同时明确规定，除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得做出具体应用法律的解释，进一步强化对司法解释的规范和监督。

      （六）赋予设区的市地方立法权，并明确其权力行使范围。 赋予设区的市地方立法权，是这一次修改立法法的一项重要制度变化。2000年出台的立法法确立了我国统一而又分层次的立法体制，其中地方立法是构成国家整个立法体系的一个重要组成部分。我国地方立法权限划分的历史演变,经历了从立法权分散到集中,再到适当分权的过程。三十多年的地方立法实践充分证明了，在立法权上保证国家统一行使的前提下,给地方以适当分权是非常必要的，有利于调动地方的积极性和主动性，以便更好地依法管理好地方事务。此次立法法修改进一步明确了地方立法在法律体系架构中的实施性、补充性、先行先试的重要地位和作用，地方立法在中国特色社会主义法律体系不断发展完善过程中，依然具有广阔的发展空间和强大的生命力。

        同时，考虑到既要适应地方的具体情况和实际需要，又要避免重复立法，维护法制统一，新立法法明确规定设区的市只可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规，体现了对地方立法权“既放又收”的原则精神。

      （七）进一步加强备案审查工作。 按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，新立法法增加了主动审查和向提出审查申请人反馈与公开机制的规定，即有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，有关机构可以将审查、研究的情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开，从而使这项保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在实际执行层面上更加具体、可操作。

        三、认真贯彻、切实保证 新立法法 的实施

立法法的修改,对地方立法工作提出了新的更高的要求,我们必须按照新立法法的精神和具体要求，进一步加强和改进我省的地方立法工作。

（一）认真学习 、 加强研究 。新立法法实施后，省人大常委会要把学习、研究新立法法作为当前的一项重要任务来抓，列入重要议事日程。有关部门要加大学习、宣传力度，为贯彻实施新立法法创造有利时机和条件。同时，要加强立法理论研究，按照此次立法法修改的原则、精神，重点围绕如何落实人大立法主导权、正确处理改革与立法的关系、发挥立法引领和推动作用、准确理解和把握赋予“设区的市”地方立法权、进一步完善地方立法工作体制机制、深入推进科学立法等等，进行深入探讨，以指导立法工作实践。

（二）积极稳妥， 分期分批， 抓好设区的市地方立法权的落实工作。 新立法法明确规定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省一级人民代表大会常务委员会确定，但要综合考虑设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素。可见，赋予设区的市相应的立法权，绝不意味着将地方立法权一下子扩大到所有设区的市，赋予地方立法权将是一个循序渐进、逐步开展的过程，应当遵循“成熟一个，开展一个”的原则，认真把好审批关，确保地方立法质量，防止立法权被滥用。

为此，省人大常委会要抓紧调查研究，尽快出台落实设区的市立法权的实施意见和具体工作方案： 一是 指导各市依法设立统一审议机构法制委员会，暂不具备设立条件的，应建议由设区的市人大常委会决定，暂时授权一个机构承担统一审议工作； 二是 指导各市尽快配备立法专业人才，充实统一审议机构和有关专门委员会，以适应新时期立法工作的需要。 三是 搞好立法培训。新立法法实施后，当务之急和最突出的问题是立法专业人才不足。省人大法制委员会应加强调查研究，加大对各市立法人才队伍培养和培训的支持力度，通过专题讲座辅导、召开地方立法研讨会等以会代训等形式，对立法工作人员进行业务培训，并推动在我省各市建立相应的法律专业人才库，以解燃眉之急。

（三）修改相关地方性法规 。新立法法出台后，省人大及其常委会要以此为依据,深入调查研究，认真总结立法工作经验，适时修改完善现有的制定和批准地方性法规程序规定，使之更加具体、更有操作性；或者根据实际需要，重新制定一个兼具实体和程序内容的、综合性的地方立法条例，以进一步规范我省立法工作，提高立法工作的制度化、规范化、程序化水平。

（四）进一步加强规范性文件备案审查工作 。根据新立法法的精神和相关规定，通过修改、完善现有备案审查方面的规范性文件，或者加强调研论证，适时出台有关备案审查的地方性法规，使备案审查机制更加规范化、具体化，切实增强我省备案审查工作的实效，保证宪法法律在我省的实施，维护国家法制的统一。

        贯彻新立法法,是全面落实党的十八届四中全会精神的要求,既是当务之急,又是长远之需,我们要以高度的责任感和紧迫感做好这项工作。尤其是各级领导干部要有战略思想和意识，重视运用法治思维和方式，从全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的高度来认识立法法修改的重大意义，为全面提升我省地方立法质量、建设法治辽宁做出努力！