2016税务领军人才的“锐观点”专题报道

　　岁月不居，时节如流。从3年前首批全国税务领军人才培训班开班起，我们第三次在新年之际推出“税务领军人才的‘锐观点’”专题报道。今年，全国税务工作会议提出要切实抓好组织收入工作，不断深化税收改革，大力推进信息管税，全面加强队伍建设，着力强化党风廉政建设等重点工作。以此为主题，我们邀请第三批全国税务领军人才谈理解、说打算。
　　组织收入篇
　　关键词：税收法定、税收选择、税收中性、税收干预
　　严格落实组织收入法定化
　　在供给侧结构性改革的背景下，各级税务机关要深入推进自身改革和创新实践，努力提供优质的税收“收入、政策、服务”三大类公共产品，不断提升站位，全面激发税务机关核心竞争力。
　　一是优化“收入供给”质量。严格落实组织税收收入法定化，依法培育和保护新兴经济业态和现代服务业等高端产业。探索风险评级以“云算”替代“人算”，唤醒“沉默的大数据”，准确掌握经济税收形势。加强税务机关参与经济治理的话语权，为供给侧结构性改革保驾护航。二是提升“政策供给”效率。树立法治思维的税收行为准则，增强政策供给确定性，大力激发市场微观经济主体活力。探索减免税事项分级分类精确管理，进一步完善商事登记制度改革等配套措施，最大程度减轻征纳双方办税和制度成本，有力促进“大众创业、万众创新”。三是实现“服务供给”创新。例如，传统实体服务向多元虚拟服务转变，个人管户服务向团队管事服务转变，低端简单服务向复杂增值服务转变等。
　　做好新业态的税收预测
　　我们在拥抱互联网，把“互联网+税务”作为机遇的同时，更要主动思考并迎接互联网给税务机关带来的各种挑战。
　　互联网催生了新业态的同时，对传统行业形成巨大冲击，一些传统行业税收大幅萎缩，而新业态新增税收远远不能弥补损失。跨境电商和电商的跨境销售业务增长迅速，但税收管理未能及时跟上，税收管辖权失据和模糊，进口环节税收有流失现象。纳税人受到互联网的影响，行为模式逐渐发生改变，对纳税服务和税收管理提出新要求。
　　税务机关应做好税源监控和税收预测，并做好税收分析，找出税源流失和税收转移的原因，并积极提出政策建议；跟踪互联网时代经济形态变化，对新业态保持动态调研，开展政策研究，做好政策储备；完善征管制度，对税收管辖权问题、人为转移税收问题和跨境电商管理问题要找出可行的解决办法；适应纳税人新的行为模式，转变服务形式，运用大数据、云计算和数据仓库等技术手段，努力为纳税人提供申报指导和申报数据参考，提高纳税人申报准确率和税法遵从度。
　　打造税收分析“拳头产品”
　　在法治化时代和互联网时代，税务机关与纳税人的法律地位更加对等，纳税服务迈向社会化，税收信息透明公开，税务管理的核心能力不再是对税法的解释和传统的税款征收，而是利用互联互通的税收大数据平台，增强与纳税人及涉税各方充分交流的沟通能力，通过大数据的分析利用，增强对税收经济形势的研判能力和促进税收遵从的管理能力。
　　一是集合税收大数据，建设全方位的电子税务局。树立开放型思维，建设涵盖相关政府部门、社会组织和“众包空间”的全方位的电子税务局平台，实现对海量涉税信息的集成应用，使之既是综合性的咨询、办税、投诉平台，也是面向社会各界的税收公共服务平台。电子税务局将是纳税人履行纳税义务和相关机构履行协税义务的主要载体，实体办税服务厅则成为展示税收服务产品的“橱窗”。
　　二是对内增强治理能力，推进大数据时代下的风险管理。税务机关通过充实、优化税收风险特征库，做精做强风险分析模型，借助大数据、云计算等新技术，持续深化、拓展税收风险分析功能，形成税收分析的“拳头产品”，总结纳税人税收遵从行为规律，提高信息化条件下的“精确制导”能力，为简政放权保驾护航，通过电子税务局对纳税人税收遵从行为进行有效监控。
　　三是对外营造法治环境，构建社会共治的税收诚信体系。要积极参与社会征信体系建设，与相关部门携手共建面向公众的一体化在线公共服务体系，使税收诚信体系建设在整个社会形成巨大示范效应。
　　增加纳税人的税收选择权
　　比例原则的基本内涵是要求行为的手段和目的的关系必须适当，国家在基于公共利益的需要而对人民施加负担时，不能过度侵害人民的利益。因此，税务机关在实施改革时，应当权衡税收职能的实现和纳税人权益的保护，在适度合理的比例标准下，让纳税人多一种税收选择，从而最大限度地减少税收超额负担，实现税收效率与公平的最佳结合。
　　纵观我国的税制发展，纳税人正逐步参与到税制改革中，共享税收法治的发展成果。这一趋势也反向要求我们在制定出台征管措施时多一些比例原则的理念，多一些目标成本与社会效应的考量。落实到具体工作实践中，应做好以下几点：一是建立成本效益分析量化模型。税收目标的实现，要综合考量纳税人权益的机会成本、征管成本以及社会外部效应成本等因素，通过指标量化比对出合理的分割比例，从而确定决策依据。二是根据比例原则，对税收自由裁量权的行使条件、税务处罚的种类和幅度明确相对细化的实施办法，使之更加明确具体，减少自由裁量的宽泛和随意性。三是建立判例参照类比制度。对某个案件作处罚裁量决定时，除依据成文法条外，可参照已经处理过的类似案件，以体现税务处罚决定的公平可比性。四是建立说理式执法程序。税务机关在作出影响纳税人权益的决定时，应告知处理决定的内容、说明事实根据和法律依据，并认真听取当事人的陈述和申辩，在进一步核实的基础上采纳合理的意见，防止不当行政行为的发生。
　　重构征纳双方权责义务关系
　　征纳双方的权利和义务是税收法律关系的基本内容，但在现行税收征管体系下，更为偏重征税方的权力和责任。要破解这一管理难题，应以强化纳税人责任意识为抓手，重构当前失衡的征纳双方权责义务关系。
　　一是建立权责明确的自主申报评税制度。强化征纳双方法律地位平等的理念，合理划分征纳双方权利义务，还权还责于纳税人，由其对自己的纳税申报行为和自我评定结果承担法律责任，并以纳税人的自主申报评税为基础，科学进行风险等级分类。二是着力优化纳税服务。要将更多的管理资源释放出来，特别是要推进“互联网+纳税服务”，赋予纳税人更多的便利和自由，满足纳税人多元化的服务需求，实现纳税服务的减负提质。三是着力推进涉税信息共享制度建设。要在设立全国唯一纳税人识别号基础上，建立包括自然人在内的纳税人数据库，为加强税源监控、提升征管质效奠定基础。税务机关要进一步增强大数据意识，建立信息共享制度，建立健全税收诚信体系和失信惩戒制度，引导纳税人自觉遵从税法，谋取推进征管现代化的最大公约数。
　　构建科学的征管和服务体系
　　笔者认为，深化国地税征管体制改革的核心，应围绕构建科学严密的征管体系和优质便捷的服务体系下功夫，加速推进税收现代化。
　　一是简政放权。实现管理环节后移，审批重心下移。加强事中事后管理，确保把该管的事项管住管好。结合厘清国地税征管职责划分，进一步梳理征管规程。二是创新管理。抓好风险管理，充分利用金税三期上线、数据集中的优势，建立全国统一的税收数据库，充分挖掘税收海量数据的“金山银库”，打造税收经济分析品牌，尝试建立税收经济运行指数。三是优化服务，一方面结合税制改革和征管改革推进，动态升级纳税服务规范；另一方面以“互联网+”为突破口，建设智慧税务，实现税收服务、基础管理方式的网络化、移动化、智能化、可视化。同时，促进政府公共服务平台的共享整合。四是加强国际税收管理，如加大国际税收人才培养力度，对重点企业实行“税务顾问”跟踪服务制，加大反避税工作力度，积极参与国际税收规则制定，参加国际税收交流等。
　　精简税收征管组织体系架构
　　依托新的信息技术架构，对税收征管组织体系架构，在纵向层级上作出战略规划，压缩管理层级，实现扁平化，一般压缩为三到四级；对横向职能部门进行整合和调整，大幅收缩部门数量，建立以大部制为特征的精简税收征管组织体系架构。
　　具体而言，要适应涉税信息逐步向国家税务总局、省局集中和企业集团化等趋势，适当调整税收风险管理、纳税评估、税务稽查等复杂涉税事项在各管理层级的分工，合理压缩管理层次，优化征管机构及人员配置，建立国家税务总局——省局——地市局的三层税务架构，县级及县以下则以办税服务部门归属于地市局。纵向机构设置上对某些专业化部门甚至可考虑跨省设计。在省级局逐步整合职能机构，建立涵盖征管科技（含收入规划）、税收政策法规、税务稽查、行政综合业务分类的通用管理部门，地市局则建立以纳税服务、征管科技（含收入规划）、行政综合业务分类的通用管理部门。地税征管架构在机构编制允许的情况下逐步向国税征管架构靠拢。同时通过税务公务员分类管理改革，放弃对机构、编制、职数的依赖，逐步建立专业化、集约化的精简组织体系架构和人力资源配置。
　　减少税收干预 优化营商环境
　　在经济全球化背景下，税收营商环境已成为一个国家和地区竞争力的重要组成部分，在引导资本流向、产业转移等方面发挥着越来越重要的作用。建议进一步深化纳税服务措施，优化税收营商环境。
　　一是按照经济发展水平，及时调整、优化各项税收政策，同时坚持税收中性原则，减少税收干预，让企业成为真正的市场主体，营造公平竞争环境。二是构建综合信息平台，降低征纳成本。三是建立政策执行跟踪评估机制，查找政策执行或落实过程中存在的问题。四是建立税收营商环境综合评价机制，通过税收政策落实、税收负担、税收征管质量、纳税服务评价和纳税人满意度等评价指标，评价税收营商环境状况，同时建立纳税人税法遵从度信用体系。五是推进“互联网+税务”战略实施，拓展网上服务领域，建设功能齐全的电子税务局，让办税服务更加人性化。六是进一步规范执法，推进依法治税，进一步规范税收执法行为，全面推行标准化税收执法，对执法权限、执法程序等加以规范，避免税收执法的随意性，保护企业的合法权益，营造良好的税收法治环境。
　　解决税源“把握不准”问题
　　近几年，税源管理专业化模式基本形成，大企业管理机构相应建立，税源管理水平不断提升，纳税服务不断优化。但基层税源管理上也存在一些问题，例如，基层税务机关应对能力弱，特别是对集团化、跨地区经营企业的复杂管理事项，把握不准、处理不了。同时，在税务总局和部分省市，虽然建立了大企业管理机构，但存在管理范围过窄、税源管理职责定位不清、不到位的问题，不能及时掌握重点企业情况、把握经济税源的变化，不能有效进行风险应对、实施税源监控。
　　强化税源管理，重点是继续遵循“属地入库、统一管理、分级负责”的原则，尽快整合征管资源，完善大企业管理体制机制，提升大企业集团复杂事项管理水平。一是进一步充实完善税务总局、省级、市（地级）三级大企业机构，根据企业集团的经营情况，分级负责各类集团化企业的管理，明确各级监管职责，直接负责风险分析、应对、纳税评估以及特殊政策服务等事项。二是优化区县级中小税源的管理，实行专业化和属地化相结合，明确税源管理责任到人，及时采集、反馈税源信息，切实提高税源管理水平。三是各级税源管理部门要形成日常工作联系机制，上下互动，互通有无，信息共享，完善管理链条，形成管理合力，协同对集团化企业进行统一的税收分析、风险应对、纳税评估和税收审计，增强整体的税源管理监控能力。
　　建立长江经济带协同办税机制
　　落实长江经济带发展战略要求，做好纳税服务和管理工作，笔者认为，应在以下方面力求突破。
　　加强数据交换利用，取消纸质资料流转。完善纳税人异地经营税务管理协作办法，加大外出经营信息的数据共享和使用，建立跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理信息共享机制。
　　建立联合分析机制，共同做好风险防范。对关联企业、总分机构或地域、产业关联性税收业务，共同开展宏观税负、税收弹性分析，共同组织税收政策变动及重大税收征管措施对税收收入影响的跟踪分析，共同发布关联产业税负标准和税负预警指标，共同研究行业风险管控模型，统一风险分析识别手段。
　　组建跨地工作团队，协同区域税收执法。建立经常性的稽查情况通报制度和快速协查机制，畅通异地协查渠道，形成合力。加强评估、稽查工作经验交流和税收违法动态分析，逐步统一区域内违法行为认定的执法标准、行政处罚裁量标准。
　　税收改革篇
　　关键词：创新思维、创新合作、创新服务、创新管理
　　克服法治思维中的不良倾向
　　税务机关运用法治思维推进税收征管改革，需要克服两种不良倾向。一种倾向认为，征管改革意味着改变现行的法律规定，突破法治的界限，只要其符合社会发展需要，这种“良性”违法应当允许存在。这种情况下，改革失去了限制性边界，极易引起征纳纠纷和社会争议。另一种倾向认为，征管改革受到现有法律规定的束缚，必须先修订法律，然后进行征管改革，这种误解会造成税收征管改革受制于税收征管法的修订、有关税种立法的完善及财政体制改革等，大大影响税收征管改革的推进。
　　法治与法律并非同一概念，法律规定永远不可能周延，而法治则一方面要求尊重法律规定，另一方面主张不能机械解构法律条文，而要充分贯彻法律精神、法律原则，贯彻规则思维、程序思维、权利思维。目前，对税收征管改革中的数据获取、征管程序规范、自由裁量范围收缩等，首先，要通过正确的法律解释、法律论证寻求解决途径；其次，要穷尽法治方式，可以通过法规、规章解决的，先行通过法规、规章解决；再次，对无任何法律规定的空白地带或直接冲突的，通过法律的立、改、废解决。
　　推进国地税合作应坚持“七个必须”
　　笔者认为，深入推进国地税合作，应做到如下七个必须：
　　一是必须更新合作理念，形成合作共识。不同部门、不同层级以及部分税务人员对推行国地税合作的认识并不统一。兄弟齐心，其利断金。国地税双方只有切实筑牢合作理念，同心同德达成合作共识，才能戮力同心共谋合作发展。二是必须坚持法治理念，依法合规推进。法治是税收工作的灵魂。合作要符合法度、统一尺度、于法有据，合作成果才能得到法律的保障和确认。三是必须加强组织领导，健全长效机制。合作既要谋篇布局，又要细化分工。要实现持久高效深度合作，必须依靠坚强的组织领导，构建科学长效合作机制。四是必须创新方式方法，真抓实干。既要根据本地实际和业务需求，创新合作方式方法，又要在狠抓落实上下功夫，才能开创全国税务系统既规范统一、又各具特色的国地税合作格局。五是必须坚持问题导向，抓住切入点，找准突破口，统筹协调推进。六是必须促进信息共享，夯实合作基础。着力解决信息壁垒问题，从经验型管理向以理性分析为基础的数据型管理转变，提高税收管理的整体效能，推动合作向纵深进展，形成税收治理现代化的合力。七是必须争取各方支持，强化宣传引导。争取地方党政领导和相关部门的支持，为国地税合作营造良好的舆论环境和政策环境，更好地推动国地税合作的规范化和常态化。