非正规经济对税制形成的影响

　　一个国家具有的经济形态，更为直接地决定了制度。企业选择非正规经营还是正规经营，税负多寡成为了“旋转门”。当对正规经济征收的企业或个人所得税不能满足公共支出，政府就会让更容易征收的商品或服务税以及收费“替补上场”。
　　现实中，发达国家与发展中国家的税制选择，存在着显著的差异。而且这种差异，目前来看，依然没有趋同的迹象。到底是什么原因导致了制度的不同？为什么那些规范的税收制度不容易被复制成功？准确理解非正规经济（Informal Sector）的存在，或许能够从一个全新视角来解释各国为什么会选择不一样的税收制度。
　　非正规经济也可称为灰色经济，就是个人或企业不借助以银行转账为主的金融服务，而采用大量的现金交易，活跃于正常市场中的经营活动。这些人或企业，有的可能是合法经营，比如餐饮、运输或者制造业等；也有可能是非法活动，比如毒品、军火交易等。无论是哪一种，他们的共同点都是通过逃税来获取更多的利润。由于他们没有在银行留下计税所需要的财务信息，因此，其经营所得能够跳出税收的管辖范围。
　　为什么是非正规经济，而不是其他，会对一个国家的税制选择产生重大影响？加州大学圣地亚哥分校经济系的罗杰。戈登教授（Roger H. Gordon）和弗吉尼亚大学商学院李伟（Wei Li）教授，2009年发表在《公共经济学杂志》（财税学科全球最顶尖期刊）上的论文，为解开非正规经济对税收制度的影响做了开创性的工作。他们比较成功地回答了发展中国家的税收制度与发达国家不同的原因，更重要的是，分析了非正规经济对税收制度形成的影响。该论文的影响力和重要性直接体现在6年时间内被引用了高达400余次。
　　这篇文章对公共经济学、税收学和发展经济学等领域都有贡献，体现在以下三个方面。首先，研究证实了非正规经济对税收制度形成与演变的影响。选择什么样的税收制度不完全是高层决策的结果。一个国家具有的经济形态，更为直接地决定了制度。其次，文章从企业经营活动的微观视角，而不是纯粹的宏观层面，剖析了税收制度的形成过程。企业选择非正规经营还是正规经营，税负多寡成为“旋转门”。当对正规经济征收的企业或个人所得税不能满足公共支出，政府就会让更容易征收的商品或服务税以及收费“替补上场”。这样，非正规经济的活动便会被部分捕获。政府收入才能有所增加。最后，论文解释了发展中国家为什么难以复制发达国家的制度。以税收制度为例，发展中国家的各类税收比重大大不同于发达国家。为了实现税收筹集公共资金和调节收入分配等功能，税收制度只好尽可能匹配现有发展阶段和经济水平。
　　要知道非正规经济对税收制度的影响，就要从为什么会有非正规经济说起。站在企业的角度，非正规经济的运营风险其实比较高。因为现金结算的骗局和不受法律保护的合同违约，随时都可能发生在每一笔的交易当中。但如果与正规经营相比，扣除风险损失后的总体收益大于正规经营纳税后的所得，那么非正规经营就会成为企业的选项。不只是发展中国家，非正规经济存在于所有经济体之中。
　　非正规经济怎样影响到一个国家的税收制度选择，还要从税收功能的实现说起。一个国家的税收制度，既要满足公共支出需要，也要顾及民众的收入不平等问题。很难想象，没有充足的收入，政府能够持续提供教育和医疗，还能为穷人提供必要的福利救助。所以，能够把钱足额且“无害”地收上来，成为税收制度的最主要目标。
　　那么，现实中的税收制度是怎么样的呢？
　　简言之，发达国家习惯对企业或个人所得征税，而发展中国家则倾向于征收商品或服务税。实际上，能不能以比较低的成本和比较快捷的方式把钱收上来，几乎决定了税制的走向。这背后，非正规经济开始起作用。大多数发达国家拥有相对完备的个人与企业信息体系。比如企业利润是经营收入减经营成本，个人所得包括工资、劳务等，都是税务部门可以得到的计税信息。发展中国家却相反。由于经济社会发展相对滞后，政府不容易获取市场活动的基本信息，而且越是涉及企业和个人层面的财务信息就越隐秘。比如，企业没有完整的账目、个人没有稳定的工作，都会使计税信息残缺不全。经验表明，在这种不完备的信息条件下，完全照搬发达国家的所得税制度很难成功。
　　那么，又是什么原因造成了发展中国家难以获得企业或个人所得的信息？大量不通过银行转账的非正规经济，很可能是主因。虽然非正规经济存在于所有经济体当中，但如果以现金交易占经济活动总量的比例为标准，那么一个很明显的情况是，发展中国家的现金交易要比发达国家高得多。一旦有了金融系统提供交易信息，政府收税会变得容易许多。所以，大量非正规经济存在，必然造成可征税范围比应征税范围更小，发展中国家就会自然倾向于实施相对较高的名义税率、在商品或服务环节征税、提高行政收费等来弥补收入不足。
　　罗杰。戈登和李伟依据2004年国际货币基金组织（IMF）的统计数据对国家进行了分类。他们将人均年GDP低于9026美元的归入发展中国家，大于等于9026美元的归入发达国家。1996年～2001年，发展中国家非正规经济占经济总量的平均值为30.1%，发达国家为14.0%；同期税收收入占GDP比重，发达国家为25.0%，发展中国家为17.6%；所得税占税收收入比重，发达国家为54.3%，发展中国家为31.2%；商品与服务税占税收收入比重，发达国家为32.9%，发展中国家为51.2%；政府收费占税收收入比重，发达国家为1.7%，发展中国家为16.3%.可以看到，这些数据的差异，显示出不同经济体受到非正规经济的影响程度。
　　稍显遗憾的是，这份研究为了更集中体现非正规经济的影响，没有考虑不同国家银行服务的差异。在经济发展过程中，银行发挥的作用会逐步增强，可提供的纳税信息也会增加。比如多个企业之间相互是生意伙伴，开始的时候，大家都用现金交易。随着银行不断提高服务品质，一部分企业开始利用银行系统结算的便利，就你为了避税坚持使用现金。久而久之，大家会不愿意和你分担现金交易的风险。如果还想继续经营，你也会加入到银行结算体系中，被迫从非正规经济转向正规经济。虽然交易信息会被税务部门察觉，由此带来的税金会令成本有所增加，但是生意维持了下来。这之中便体现了经济发展和金融扩散为征税提供的信息便利。在笔者与论文作者的交流中，他也认为如果能够把银行的差异考虑进去，该研究的现实性会更强。
　　这份研究还有一个不足的地方，它的核心假设认为政府必须依靠源自银行记录的信息来征税，而在现实中，很多与征税有关的信息并不在银行记录当中。