风险总体可控 监管不能放松
12月22日，受国务院委托，财政部在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上报告了规范地方政府债务管理工作情况。报告指出，截至12月11日，各地发行置换债券3.18万亿元，完成下达额度的99%，发行利率与同期限国债利率的利差逐步加大，发行定价市场化水平逐步提高；各地已发行新增债券5912亿元，完成下达额度的99%。据初步测算，2014年末地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控。
对地方政府债务实行限额管理
为规范地方政府债务管理，2014年，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》（以下简称《决议》），明确了对地方政府债务实行限额管理。
确定2015年地方政府债务限额。为做好2015年地方政府债务限额管理工作，财政部会同有关部门组织各地对截至2014年末的地方政府存量债务进行了清理核实。根据清理核实结果，国务院向全国人大常委会报送议案，建议对地方政府债务余额实行限额管理，并提出2015年全国地方政府债务限额16万亿元。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议审议批准了议案。财政部据此提出分地区债务限额，报国务院批准后下达地方，要求地方各级政府在批准的限额内举借和偿还债务。
发行地方政府债券置换存量债务。截至2014年末的地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借的，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付较高的利息。2015年，经国务院批准，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。为确保债券顺利发行，财政部会同人民银行、银监会完善债券发行机制，指导地方在公开发行方式以外，采取定向承销方式发行置换债券，并通过培训答疑、组织对口帮扶、发行现场指导等方式协助地方做好发债工作。截至12月11日，各地发行置换债券3.18万亿元，完成下达额度的99%，发行利率与同期限国债利率的利差逐步加大，发行定价市场化水平逐步提高。
今年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息2000亿元。另外，置换债券虽然不直接增加投资，但在目前土地出让收入减少等情况下能够抵顶减收，为地方腾出资金支持重点项目建设创造了条件。
发行2015年新增地方政府债券。为加大积极财政政策实施力度，今年全国人代会批准的年初预算安排全国财政赤字16200亿元，其中地方5000亿元；另外，安排地方新增专项债券1000亿元。两项合计，2015年新增地方政府债券6000亿元。为树立良好的政策导向，在分配2015年分地区新增债券规模时，对低风险地区多分配，对高风险地区少分配或不分配，激励地方化解债务风险。同时，明确新增债券资金只能用于公益性资本支出，优先用于棚户区改造等重点项目建设，不得用于经常性支出，坚决杜绝用于楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。截至12月11日，各地已发行新增债券5912亿元，完成下达额度的99%。
报告指出，当前经济下行压力较大，地方保持适度的债务融资规模，有利于经济社会持续稳定发展。随着地方政府举债方式的转换，在坚决制止地方政府违法违规举债的同时，适度加大2015年地方政府债券发行规模，有力支持了地方“稳增长”。
切实加强地方政府举债融资行为监管
为了防范地方政府债务风险，财政部还针对地方政府债务不断加强预算管理，完善风险评估和预警机制，加强举债融资行为监管。
将地方政府债务分类纳入预算管理。截至2014年末的地方政府存量债务中，仅政府债券和外债转贷等少量债务纳入预算管理，占债务余额的10%左右。大量政府债务游离预算之外，影响了预算完整性和债务资金使用效益。为切实规范地方政府债务预算管理，今年财政部印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理、会计核算等办法，修订了政府收支分类科目，修改了预算草案相关报表，指导地方将地方政府债务收支纳入预算，报本级人大或其常委会审查批准。通过出台一系列制度规定，明确要求提交全国人代会审议的上年全国预算执行及当年预算安排，必须包含政府债务收支情况；地方政府应将新增债务收支编制预算调整方案，报本级人大常委会批准。同时，建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。今年，各地严格按照上述要求将新增债券收支等纳入预算管理。
完善地方政府债务风险评估和预警机制。按照十八届三中全会和预算法要求，财政部研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法，综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险指标，全面反映地方政府整体承债能力、债务增长速度、当期偿债压力、政府履约能力等，并组织评估各地区政府债务风险。对列入预警范围的高风险地区，财政部要求其制订中长期债务风险化解规划，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将债务风险指标控制到警戒线以内。一些省份对高风险市县进行了预警，个别地区还建立激励约束机制，督促高风险市县化解债务。据初步测算，2014年末地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控。
加强对地方政府举债融资行为的监管。今年以来，财政部会同有关部门积极采取措施，加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企业举借政府债务，并及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。发展改革委明确融资平台公司新发行的企业债券不得与地方政府债务率、财政收入等指标挂钩，实现与政府信用的隔离，并不再受理空壳类融资平台公司的发债申请。
督促和指导地方做好债务管理各项工作
报告强调，下一步，要继续落实预算法、《意见》及《决议》要求，抓紧完善地方政府债务管理各项制度措施，督促和指导地方做好债务管理各项工作，防范财政金融风险。
第一，切实履行政府存量债务偿债责任。一是督促地方政府统筹包括债券资金在内的财政预算资金偿还政府存量债务，切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产。二是继续发行地方政府债券置换非政府债券形式的政府存量债务，降低地方利息负担。三是鼓励地方将有收入来源的项目，通过移交—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等政府和社会资本合作（PPP）模式进行改造，运用多种方式化解政府债务。
第二，依法妥善处置政府或有债务。一是已经发生的或有债务，外债转贷合法担保的依然有效，违法违规担保的由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。二是或有债务确需政府代偿的，报经省级政府批准后，由地方政府按照合同约定安排预算资金代偿，并依法对原债务单位及有关责任方行使追索权。三是今后地方政府新增或有债务，应按照担保法规定严格限定在政府为外债转贷提供担保的范围内。
第三，推进融资平台公司市场化转型和融资。一是在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳类公司，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。二是由企业承担的公益性项目或业务，政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持，严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。三是实体类公司转型过程中，做好存量债务处置、清产核资、人员安排等工作，切实防止出现国有资产流失、逃废债务等问题。四是由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，消除政府隐性担保，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职责，或依法承担政府采购合同、政府和社会资本合作协议等约定的责任，不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。五是充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制，通过司法程序对违约的融资平台公司市场化债务进行处置，阻断风险传导。
第四，加强风险防控和应急处置机制建设。一是督促地方落实限额管理的规定，严格控制债务增长。二是健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，督促列入预警范围的高风险地区制订中长期债务风险化解规划，对可能出现的局部风险做好应对。三是防范财政风险与金融风险相互转化，加强财政政策与货币政策的协调配合，推动债券市场稳步发展。四是将政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围，树立正确的政绩观和科学的发展观。
第五，加大对违法举债担保行为的惩处力度。国务院将加大对地方政府违法违规举债担保行为的监督和惩处力度。地方政府公益性项目建设确需举借政府债务的，应严格依法在限额内发行政府债券解决；通过企业融资的，应坚持市场化运作，不得变相举借政府债务。对地方违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的，依据预算法和担保法有关规定追究地方政府主要负责人的责任，并向社会公开。同时，加强对金融机构的监管，对违法违规向融资平台公司提供融资的金融机构，监管部门依法追究相关责任人的责任。