农业“三项补贴”改革彰显现代财政和国家治理理念

　　财政部、农业部日前联合发布《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，宣布2016年在全国全面推开农业“三项补贴”改革，将此前发给种粮农民的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。这一改革所涉金额不会太大，占财政支出的比重有限，但意义非同小可，我们甚至可以将此视为农业补贴政策的转向。

　　农业在现代社会中是相对弱势的行业。农业支持保护补贴在国际上已习以为常。与此同时，作为财政支出的一部分，农业补贴也应适应现代财政制度的需要，并与国家治理现代化合拍。农业公共政策要有明确目标，政策工具要有效率，农业补贴必须充分体现农业公共政策目标的要求。此次农业“三项补贴”改革，就是为了促进农业政策目标的更好实现。

　　2004年以来，农业“三项补贴”，也就是农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴先后实施。“三项补贴”的作用值得肯定，事实上也受到了农民的普遍欢迎。但是，近年来，补贴的针对性在下降，补贴的政策效力在递减。

　　现实中，不少农业补贴的钱到了不再从事农业生产的“农民”手中，农业补贴不仅没有补出强大竞争力的农业，还在某种程度上限制了农业的规模经济，不利于农业劳动生产率的提升。农业补贴调动了种粮积极性，可是粮食的粗放式生产，虽然带来了粮食总产量的增加，但粮食质量仍有较大的提升空间。结果是，农业国家粮仓虽满，但耕地地力透支过多，农业可持续发展有隐忧。与此同时，高价收购来的粮食库存成本高企也是亟待解决的问题。农业补贴政策亟待改变。“藏粮于地”比库存粮食更有效率。改变粮食生产的粗放式经营状况，让粮食供给得到根本性的改变，农业支持保护补贴就必须更有针对性。

　　经济发展的过程，必然是农业占比不断下降的过程，是农业从业人口占比不断减少的过程，是农村和城市差距不断缩小的过程。当前的城乡差距更多地应该通过为农村补短板（主要是公共产品和公共服务）来解决。农民收入的提高在很大程度上需要通过非农就业机会的增加来解决。农民不应该是一种固化的身份，而只是从事农业生产的人，与其他从业人员没有什么差别。农业的出路应该是现代农业，而现代农业在很大程度上与规模经营有关。没有一定的规模经济，农业效率常常难以得到充分发挥。

　　每一种公共政策都是有成本的，都要不断地进行权衡取舍。农业补贴对农业有保护之功效，但是，补贴不应鼓励落后，更不应设定过多的超越农业的其他政策目标。“三项补贴”改革乃至未来的农业补贴制度的设计都应有助于现代农业的发展，有助于农业公共政策目标的有效实现。

　　在这样的背景下，2015年，经国务院同意，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。2015年安徽、山东、湖南、四川和浙江5个省进行了农业“三项补贴”改革试点工作，改革突出功能性补贴，突出环节性补贴，补贴更加精准到位，同时有助于支持农业的农村金融的发展，试点已达到预期目的，进入可复制可推广阶段。2016年，农业“三项补贴”改革即将推向全国，必然会更好地促进更有效率的绿色生态农业公共政策目标的实现。

　　农业“三项补贴”改革直接面面对的现代农业发展问题，其后蕴含着的是现代财政制度的建立中如何更有效地支撑现代农业发展和国家治理现代化能力的进一步提高问题。农业“三项补贴”改革，是财政支出与公共政策目标的更有机结合，是现代财政制度探索的一次“试水”，国家治理能力也必将因类似的举措而得到进一步的提高。

      （作者 杨志勇）