别把PPP当圈钱工具

　　PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新。它优势明显，有一举多赢之效：鼓励社会资本投资公共服务，拓宽了民营企业的发展空间；政府能减轻财政支出压力，减少对微观事务的直接干预；加大资金投入弥补 “短板”，百姓可以享受到更好的公共服务。
　　那么，PPP模式成功的关键点是什么？怎样才能形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局？
　　成功关键点之一
　　项目要选准选好，保证社会资本的合理收益
　　河北省廊坊市固安县的固安工业园区，与北京隔永定河相望。就在十几年前，这里还是一片荒芜。如今已高楼林立，一座产业新城拔地而起。
　　“最打动我的，是园区为企业提供的‘软服务’。实验室怎样设计？相邻入驻企业的设备能否为我们所用？连这些细节，园区都替我们想到了。”从美国知名药企归国的创业者、德益阳光生物科技有限公司总经理刘宏宇说。
　　固安工业园区的繁荣，得益于PPP模式。固安县委书记杨培苏介绍说，根据合作协议，固安县政府委托上市公司华夏幸福整体投资开发园区，并划清了政府与企业的职责边界。政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持；企业作为投资及开发主体，全权负责固安工业园区的开发建设业务，如筹措资金投入、建设基础设施、配套公共服务、城市运营管理、产业招商、专业咨询服务及打造区域品牌等。在这一过程中，政府负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化；华夏幸福承担产业新城设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”回收投资成本。
　　如果按照过去的老办法，建一个园区政府必然要花一大笔钱搞基础设施配套，并安排相关人员招商。这种模式在县级开发区几乎千篇一律，结果是政府钱砸进去了，招商运作成了难题，很多工业园区最后都有名无实。
　　引入PPP模式后，固安工业园区建设几乎从未遇到过资金困境，不仅如此，还带来了如火如荼的招商局面。如今，固安财政收入增速连续5年达50%以上，是园区设立时的5倍。新型城镇化步伐加快，让固安的农民过上了跟城里人一样的好日子。合作的另一方华夏幸福也声名鹊起，产业新城模式获得越来越多的认可，公司的影响力与竞争力不断扩大。
　　“成功的PPP模式，必须要选准选好项目，这样才能实现政府、企业、社会多赢的效果。”财政部财科所副所长白景明认为，PPP是个新事物，政府要尽量消除社会资本的疑虑与担心，保证社会资本的合理回报，激发企业和社会组织的参与热情。
　　成功关键点之二
　　政府要有契约精神，不能把PPP当成圈钱“甩包袱”的手段
　　去年年底，财政部确定了第一批30个示范项目，总投资约1800亿元。今年5月，国家发改委公开发布PPP推介项目，首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。
　　从目前的情况看，不少地方反映在推进PPP模式的过程中，存在“剃头挑子一头热”的现象，政府积极但企业热情不高，影响了项目签约率。
　　“PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。在运用PPP模式时，不能简单地局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次‘甩包袱’。” 财政部副部长张少春表示，当社会资本信心不足时，就需要政府扶一把、推一把，引导社会资本参与PPP项目。通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明。
　　“养老服务业运营周期长，投资大利润低，没有政府的支持很难撑得下去。”湖南万众和社区养老服务公司董事长黄跃佳说，目前公司已经在湖南、河北两地开设了43家连锁社区养老服务机构，其中在河北开设的10家社区康护中心，就是由政府无偿提供房屋场地，由公司进行运营管理。仅此一项，企业每年就可节省几百万元的资金。
　　为助推更多项目落地，今年5月，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，给出了具体的政策保障措施：实行多样化土地供应，保障项目建设用地；中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，提高项目融资的可获得性；公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策等。
　　“政策支持很重要，这可以减少企业的投资和运营成本，降低项目的风险。” 上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建认为，政府要有契约精神，社会资本赚钱政府不能眼红，更不能“赖账”。合作双方责权利都要明确写进合同，在法制化框架下进行操作。对地方政府违约行为，应探索建立制约机制，切实保障社会资本的合法权益。
　　成功关键点之三
　　项目定价要合理，实现各方利益的“最大公约数”
　　“在公共服务领域推广PPP模式，事关人民群众切身利益。如何兼顾投资利益与公共利益，既让社会资本有钱赚，又让百姓得实惠，考验政府的智慧与能力。” 胡怡建表示。
　　“PPP项目最核心的问题是定价合理。如果单纯为了迎合社会资本的偏好，把项目竣工后的公共产品价格定得较高，就会增加百姓的负担。”白景明认为， PPP项目必须实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息。只有建立健全法律法规，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，才能确保公共服务“优化而不退化”，社会资本“盈利而不暴利”，从而实现各方利益的“最大公约数”。
　　胡怡建认为，PPP项目建成运营价格不能过高，但也不是越低越好。关键还是要看PPP项目是否增加了公共服务供给，是否降低成本、提高了运营效率，是否提升了社会公众的满意度。
　　延伸阅读
　　什么是PPP模式
　　政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
　　2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，铺开了PPP模式广泛运用的序幕。
　　2014年12月4日，国家发改委与财政部分别发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，标志着PPP模式走上了有章可循之路。
　　如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为政府和社会资本合作的元年。2015年3月，发改委联合国开行出台《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》；2015年4月，发改委联合财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；2015年4月财政部出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
　　国外PPP怎么做
　　英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值” 。私人投资PFI（Private Finance Initiative）是英国PPP最典型的形式，英国政府采取了促进公私合营模式、鼓励私人投资行动发展的相关措施。主要包括：第一，英国政府成立了财政部特别工作小组，出台了PFI指导方针，提高了项目效率。第二，政府在一些领域制定或修订了法律，消除了实施PPP的法律障碍。第三，采取并建立更加灵活的公私伙伴关系模式，适应不断变化的公私部门政策环境和实际需要。第四，确定了项目重点和优先顺序，使资源能够集中用于少数重点项目上。
　　目前在美国，几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理，甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式。美国没有像英国那样建立一个统一的政府机构推动PPP的发展，也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式，而是各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。但在美国PPP也面临一些阻力。比如美国的税收体制不利于PPP模式融资，美国的联邦政府和州政府有权发行债券，债券是免税的，而私人部门融资则要缴税。另外，劳工组织的压力也使得美国在推进PPP的过程中面临很大的阻力。