司法体制改革十二策

　　司法体制优化与否，大焉者攸关司法公正，关涉国家法治大局，小焉者牵涉现职司法机关工作人员的个人利益。司法改革者不可不对改革中出现的问题或者可能存在的问题预为绸缪，从长计议。

　　员额制必须破除官本位

　　员额制涉及两大关键问题：一是如何确定员额，应当根据年均办案数确定（可以依据5至10年办案数来统计），并随着年均办案数发生较大变化时调整员额。二是员额如何分配，最公平的办法是考试，应当由省级以上司法行政机关统一安排考试，依照司法考试的严密、严格程度进行。

　　在初次实行员额制的当下，可以采取考试兼考核（随机抽取现职司法人员已经办结的案件送交评鉴，根据评鉴结果结合考试成绩确定入额资格），考试的比重不宜低于80%。为此，应当由司法行政机关组建评鉴委员会，人数宜设定为9到15人，按1/3为法官和检察官、1/3为律师和社会贤达、1/3为学者的比例构成。此后设立的法官、检察官遴选委员会，亦以此为标准组建。

　　这一方案旨在让员额制与官本位脱钩，真正优选业务能力强的人成为司法官。

　　员额制应当与司法考试改革相统筹

　　员额制成为常态运行的机制后，应与司法考试结合在一起。将统一司法考试分为初试和再试，通过初试可以获得初试合格证书，经过一年（可以考虑延长至三年）在律师事务所实习并考核合格，获得律师执业证书；要成为司法官，应当进行再试，再试合格后选任为法官和检察官。通过再试者应经过2年密集、高强度的司法官培训，按成绩和自愿派送基层司法机关。

　　入额领导干部必须一线办案

　　实行司法官员额制，入额者必须到一线办案，若入额者不能投入全部精力用于办案而需承担其他工作（如任职政治部、研究室等），可减一定比例办案数量，但每年办案不能少于司法机关该年平均办案数的50%，司法机关主要领导（副院长、副检察长）每年办案不能少于30%。检察长、院长情况特殊，可暂不作办案数量限制。这里所谓“办案”，应指一线办案，仅参加审判委员会、检察委员会讨论，不可视为一线办案。

　　司法官助理不能代行司法官权责

　　入额司法官必须自行担当司法官权责，不能委诸司法官助理越俎代庖。为此，应当厘清司法官助理的事项范围。

　　书记员与司法官助理的角色应当分清。司法人员助理分在编助理与非在编助理，非在编助理从大学本科高年级学生和研究生中招聘，一般为半年到一年，最长两年，既节约司法机关编制，也有助于法律学系学生的培养，一举两得。

　　另外，法官、检察官是否都有必要配备助理人员，值得斟酌。试想如果法官、检察官占据33%至39%比例，各自配备一个助理，全部加上就占全部人员的66%至78%，司法职能以外的部门就面临人员不足的窘境。

　　上级司法机关只从下一级选调资深司法官

　　司法机关级别越高，就越需要法律素养精深、司法经验丰富的司法官。法律院系学生毕业后应先在基层司法机关工作，上级司法机关只应从下一级司法机关选任资深司法官，形成四级司法机关的司法官的年龄、经验的合理布局。选调的司法人员范围是员额内法官、检察官，司法官助理、书记员和司法行政人员不必采行逐级选调制度。

　　横向任职流转制度值得采行

　　受我国古代官制影响的日本、韩国，都实行司法官任职地域流转制度。如日本将全国分为三类地区（A厅、B厅、C厅），所有的初任法官都从C厅做起，若干年后转任B厅，若干年后再转任A厅。我国没有该制度，造成有些老少边穷地区出现司法人员青黄不接的局面。

　　应当以省为单位，推行司法官任职流转制度，将各省分为三类地区，司法官在三类地区按一定年限流转任职。难题是流转任职的司法官居住和家属安置，应当加以很好解决。

　　司法职能与司法行政职能应当厘清

　　司法机关司法行政权与司法权的分离，需要从以下几方面入手：

　　首先，要清楚划定司法行政范围，司法机关多年来在司法行政方面扩充太多，应当瘦身。应当将司法机关一部分非必要的司法行政事务，划给司法行政机关，将司法机关的精力转向司法办案上去。

　　其次，要整合司法行政力量。司法机关可以设立司法行政局，下设若干部门，统管司法行政事务，实行局长负责制，司法行政人员依行政级别升迁。

　　司法官遴选委员会设在哪里为宜

　　最佳方案是，在司法行政机关设立司法官遴选委员会办公室，需要遴选司法官时，由该办公室组建遴选委员会，遴选工作结束后，遴选委员会撤销，下次遴选时重新设置。遴选委员会办公室只负责组织遴选委员会工作，不具体负责遴选。这有利于保持遴选工作的公正、廉洁。

　　司法责任制应当祛除泛化现象

　　司法责任制确有必要，但是应以司法豁免权为配套措施，司法人员只有在故意为之，或者存在重大疏失的问题，才需要追究责任。

　　司法责任体系理当完善

　　司法责任，包含刑事责任、行政纪律处分和民事赔偿责任。我国没有设立民事责任制度。要完善司法责任体系，允许违法的司法行为的受害者向法院提起民事诉讼，直接向责任人员追偿。另外，我国国家赔偿法规定，国家赔偿后应当向相关责任人员进行追偿，但实践中少有追偿，让全体纳税人为冤错案件买单，违背了国家赔偿法的要求。

　　应当培育司法人员的独立司法人格

　　我国司法体制改革应当以强化司法人员的独立司法人格为目标之一，为此，应当弱化行政管控体制、通过司法程序发挥规范司法行为的作用，实现司法官办案自主性。

　　应当强化司法官任职保障，建议规定：非经其本人同意不得调任，强制调任应基于法定理由，通过特定程序进行；免职应当通过人大常委会的弹劾程序来实现。

　　司法改革应当成为“统一的政府事业”

　　司法是国家权力系统中与立法、行政并行的重要一支，与国家的发展进步和民众的福祉密切相关。司法改革不能当作政法系统一家的事，应当看作统一的政府事业，甚至人民共同关心的大事。立法机关、相关行政机关也应当参与进来。国家对于司法改革应当进行各部门统筹，减少改革中的阻力与隔膜，使司法改革得到迅速推进。