税制改革进程调查：15个暂行税种需要完成立法

　　税制改革对优化税制、提高直接税比重等方面提出了明确要求，有15个暂行税种需要完成立法，意味着税法审议将成为今后人大常委会会议的“主角”之一
　　今年是税制改革的关键之年。新一轮税制改革的重头戏营改增将在今年完成收官。从整体税制改革部署来看，距离2020年税制改革各项改革任务基本完成的目标期限还有不到5年时间，但是任务量不容小觑，包括尚有15个暂行税种需要完成立法，还面临税收征管体制等方面改革的推进等。而其中，不乏难啃的硬骨头。例如，当前房地产税改革方案正处于不同意见分歧激烈争议中。
　　记者近日在京皖鲁浙鄂等地调研了解到，专家学者以及基层税务干部普遍看好支持中央既定税改方案，认为将为完善国家现代治理体系和提高治理水平提供支撑，为下一步全面深化改革提供支持和动力。但同时，专家们也指出，当前税改环境复杂、矛盾重重，按照既定时间安排稳妥推进税改，时间紧迫，形势严峻。
　　专家们建议，重点突破、统筹推进，通过税收法定取得税改民意最大公约数，确保税改按时完成。
　　本刊记者深入基层，围绕税制改革的关键领域营改增、优化税制结构、税收法定、增强公民纳税意识等方面进行了调研。
　　税改路径清晰方向明确
　　经济进入新常态，税制应有新思维。记者近日在多地调研了解到，不论是高校财税学者，还是基层税务部门，对中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中税改思路及方案予以了高度评价，普遍认为税制改革非常必要而且十分迫切。税制改革，呼应了经济新常态的要求，也是国家治理现代化、激发经济活力、促进万众创新、缓解收入分配不公等重大课题的必然要求。
　　税制改革对优化税制、提高直接税比重等方面提出了明确要求。《深化财税体制改革总体方案》提出，要优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。
　　国家行政学院经济学部冯俏彬教授认为，我国税收结构中流转税占65%，所得税占25%。这种以间接税为主的税制结构，90%的税收是企业缴纳的，好处是有利于财政收入，不管企业是否赚钱，都要交税。但是坏处也很明显，企业花费大量的精力在纳税上，影响了经济活力，压制了企业创新。“从税改方案部署来看，党中央国务院已经深刻认识到了这一问题，并提出了具有针对性的解决方案。”她说。
　　而且，间接税过重扩大收入差距，亟待税改发力理顺。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵教授认为，我国收入差距远高于世界银行公布的同期全球基尼系数均值0.44，间接税过重、直接税偏轻的税制结构，是造成差距的重要原因。这种税制结构，不仅无法公平地筹集财政资金，反而使得商品与服务的价格居高不下。以这种税制结构来筹集财政收入，意味着政府的民生财政是先向低收入阶层收税，然后再将收来的税花到他们身上去。姑且不论这些钱是否真的花到他们身上，即使全部都花在他们身上，收上来、花下去的行政成本也是巨大的。
　　刘小兵说：“税改方案已经明确表明，新一届政府已充分认识到我国间接税为主的税制不利于民生水平提高的现实，并下决心解决税制结构不合理这一长期存在的问题，以构建一个更加公平、合理和有利于促进民生水平提高的现代税收制度。”
　　税收法定求解民意最大公约数
　　税改方向明确，同时形势的严峻性也不容忽视。专家认为，税改时间紧迫，任务繁重。今年距离税制改革各项改革任务基本完成的目标期限2020年，还有不到5年时间，但是现在仍有15个暂行税种需要完成立法，还面临税收征管体制改革的任务等。
　　仅从15个暂行税种的立法程序需要的步骤和时间来计算，平均每年要完成3个税种，而人大常委会每年才开6次会，如果每一个税法至少上会3次，意味着今后每次人大常委会都得有税法审议才行。而房产税、个税等争议较大的税种，可能要三次以上全国人大常委会会议审议。
　　更进一步看，如何通过公开透明、发扬民主的程序，汇聚各方声音，达成改革共识，是税制改革的头等大事。安徽大学法学院经济法制研究中心主任华国庆教授说，如果一个没有经过充分征集意见的税法，一出台就饱受质疑诟病，这样的税法在执行过程中的难度将会非常大。尤其是房产税、个税、遗产税等一类直接把个人作为征收对象的税种，纳税遵从度至关重要。如果税改方案征求意见不够充分，出台后引发公民抵触情绪，那么在落实层面仅仅依靠征税机关的强制性是无法扭转困局的，很难做到应征尽征。所以，减少税改阻力，关键是要在每一部税改方案中实现民意的最大公约数。
　　房地产税就是一个例子。财政部财政科学研究所原所长、中国财政学会副会长兼秘书长贾康告诉记者，目前，房产税改革方案已经成形，之前国家有关部委对此进行了反复多次的调研论证，但是由于不同意见之间的分歧争议比较激烈，所以房地产税改革方案迟迟没有公布。他认为，房地产税何时出台、如何实施，对税改整体方案能否顺利完成意义重大。目前留给房产税的时间已经不多了，如果2017年还不能出台实施，那么将会拖累整个税改的时间安排和实施计划。
　　另一方面，虽然税收法定为税改程序正义提供有效保障，但税改实质正义仍需重视加强。上海财经大学公共经济与管理学院朱为群教授说，公平正义是税改的基本原则，该原则又可细分为程序正义和实质正义。税收法定是税改程序正义的重要保障；税收实质正义的问题如何体现，需要以征税目的的正当性为引领，并在不同的税种的税收制度中加以体现。
　　他告诉记者，经过查询现行税收法律和条例后，除了城建税、土地使用税、耕地占用税和土地增值税四个税种以外，他发现目前的大多数税种都没有征税目的的表述。同时，即使是上述四个有目的表述的税种，实际效果与目的之间的关联也并不明显，使得这些特定的目的税，在事实上已经变成了政府的筹资手段，与其立法的初衷相背离了。“征税目的及其制度设计的匹配性，是税改推进工作符合公平正义原则的关键问题之一。”
　　重点突破统筹推进
　　鉴于税改环境复杂、矛盾重重，专家建议，应当以重点突破、统筹推进为指导稳妥推进税改，确保到2020年能全部完成税改的各项改革任务，为其他方面的全面深化改革提供基础和经验。
　　首先，重点突破税改中最为难啃的硬骨头，比如个税、房地产税等。这些税种对信息网络的完善覆盖程度、征管手段技术等方面要求较高，是涉及到老百姓个体的直接税负，纳税人对税负变化极为敏感，而且不同群体之间的意见分歧明显，很难在短期内形成统一意见。以个税为例，分类与综合相结合的个税改革话题，已经说了10多年，改革方案中说过多次，党中央国务院开会研究过多次，中央经济工作会议提过多次，但是目前个税改革仍然没有实质性进展。
　　朱为群教授建议个税改革可以遵循先易后难的路径。个人所得税的综合有税基综合、纳税人综合和计税时间综合三个维度。由于税基综合和纳税人综合，需要全面完整信息系统的支撑和保障，在技术上还存在较大障碍和困难。计税时间的综合相对比较容易。个人所得税的综合改革应先从计税时间的综合起步，再实行纳税人的综合，最终实现税基的综合和税率的统一。比如把按月计税改为按年计税，不仅有利于解决月薪波动导致的不公问题，也有利于简化年终奖等某些一次性所得的税务处理。
　　其次，统筹税改整体推进，通过税收法定取得税改民意最大公约数。刘小兵教授表示，税收法定使得税改获得民意最大公约数有了实现渠道，这同时也对人大代表对纳税人的代表性以及专业性提出了更高的要求，这要求人大代表必须要能真正代表广大纳税人的利益，充分反映不同群体之间的利益诉求，并且能充分沟通、互相理解妥协，这样形成的税收方案才会有最大的民意支持基础和纳税遵从度。
　　冯俏彬认为，公众层面，“对税制现状不满意、对税改未来没主意”的为数不少，专家群体与普通公众认识之间，分歧还比较大，但不改是不行的，否则很多社会问题无法解决。比如老百姓经常抱怨的分配不公等问题。消除分歧、推进税改，既需改革的政治智慧，也要历史的耐性。政府、媒体、学界都要承担起自身责任。要把税收讲得更明白通俗一些，税制改革要如何改，为什么要这么改等问题，要让公众了解认识到。更要让公众明白，缴税和呼吸空气一样自然，是权利也是义务。