美国财产税发展与现状——海外房地产税面面观

　　美国对房地产（财产）保有环节的课税有着悠久的历史。普遍征收的财产税对于美国民众对政府的监督和民主参与意识的增强起到了至关重要的作用。现代意义上房地产税（财产税）的评估、征管等技术在美国得到了极大的发展。在国际房地产税（财产税）征管标准的确立上，美国发挥了举足轻重的影响。
　　一、美国财产税制的发展演变
　　美国对房地产的交易和保有环节都进行征税，如交易环节的个人所得税、销售税、部分州开征的出租房屋税、移动房屋税等。在保有环节的房地产税统一称为财产税（Prop鄄ertytax），征税对象主要为房屋和土地等不动产，但是有些州也包括一些动产(如车辆，飞机，船只，机械设备等)。
　　1620年，最早的新移民到达美国后，为了抵御当地的印第安人，开始建立堡垒，并在最初的移民中确立了一系列规则，包括参照英式做法的税收和评估的制度。这些人每个人拥有同样数量的土地，但是更高产的土地评估价值更高。
　　以波士顿为例，最早的财产税用来支付教堂和孩子宗教教育的费用。无论一个人的宗教信仰如何，每个人都被强制缴纳一定份额的财产税。当时的财产税评估师是非政府公务人员。与受到当时美国民众反对的用于支付治安成本的英国印花税和茶税不同，财产税的收入用于支付社区的服务成本，使得这个税收得到了广泛的支持。1676年波士顿财产税记录包括了每个纳税人的姓名、土地的英亩数、房屋的价值、猪牛羊的数量、磨坊的价值以及个人财产的评估。评估者还保存做好记录的地图。每个记录的号码对应着一系列的财产、价值和税收。到了1822年，波士顿评估记录区分为不动产和个人财产，对每个纳税人进行税款的计算。波士顿的地方政府支出是比较低的。地方政府主要承担守夜人、安全、公共基础设施和教育职责。镇委员会每年召开公共听众会，讨论税收和支出。在最后决定每个评估值和税单，需要考虑一些具有特殊困难的人，如生病、年老、贫困以及拥有多个孩子的寡妇，不仅会减免财产税，还会减免其他的税收。
　　最初有的州是按照评估价值征收，有的州是按照账面价值征收，有的州按照财产数量计算。在1796年，美国只有4个州将全部财产按照评估价值征税。1818年，伊利诺斯州首先采用了统一的评估征税条款。密苏里州在1820年也紧随其后，田纳西州1834年也制定了统一的税收规定，按照评估价值课税。到了19世纪末，美国一共有33个州修改了州法律，要求所有的财产都要按照评估价值课税，财产税才逐步成为州政府的主要收入。并且直到1933年大萧条之后，财产税在州和地方财政收入的分配关系发生根本性变化，财产税逐步成为地方政府的主要税源。由于美国经济大萧条，家庭收入和房产价值大减，州和地方政府开始征收销售税和所得税来降低对房地产税的依赖，从此房地产税占地方税收收入的比重逐渐下降，从1927年的97.3%到现在不到75%。
　　美国是一个分权程度很高的联邦国家，实行联邦、州、地方三级政府框架和财政分权体制。美国州大多有若干郡（County）组成，在郡下，一般按平均36平方英里(93平方公里)的地区划为乡（Township）。一些人口比较集中的地区还向州政府申请成立有法人资格的市,经过公民决议还可以组成学区或特区。学区和特区由专门的委员会管理，负责提供区域内公共教育或特殊公共服务，直接受州政府的领导。美国各个地方政府，郡、市、乡、学区、特区都是平级，各自负责管辖地区内事务。联邦和州两级政府都拥有税收立法权，有权根据本级政府财政需要制定税收政策并设立独立的征收管理结构和人员。美国郡（市、乡）级政府大多是由所辖区的居民选举产生，也有一定的立法权包括征收权。各州议会有权决定是否征收财产税，并制定相关税收政策，但地方政府有权确定税率和评估比率，并独立征收和自主使用，并接受州政府监督。税基的确定和评估一般由郡和市来完成，所以各个州和地方的财产税具有较大的差异，是地方政府自治的一个主要特征。
　　财产税是州以下地方政府，包括郡、市、乡、学区及特区的主要税收来源。2008年，财产税占州以下地方政府税收收入的72.3%。2010年，财产税占州和州以下地方政府税收收入的比例最高达到37%。在其他类型财政收入受金融危机重创的时候，财产税为教育和其他民生相关公共服务提供了稳定的财政保障。
　　二、美国财产税制度及征管现状
　　（1）纳税人
　　美国财产税的纳税人为财产的所有人。没有所有人的，实际使用人或控制人应被视为所有人缴纳财产税。实际使用人或控制人包括承租人、保管人及受托人。
　　（2）税率
　　美国财产税的税率在各州和地方政府存在着很大的差异，因为大多数地方政府的财产税率不是以法律的形式固定下来的，而是根据地方年度支出需求倒算出来的。其主要原因就是源于美国“以支定收”的财政制度，即根据议会确定的每年需要政府提供的公共服务支出，在此基础上确定支出数额，然后按照掌握的评估税基情况，倒算出税率。如2015年，美国弗吉尼亚州各县的财产税税率，不动产最高的为1.155%，最低的为0.38%，动产的税率最高的达到5.95%，机器设备的最高税率也为5.95%。各州和地方政府对财产税依赖程度，收入份额以及实际财产税税率也差距很大，平均实际税率在1.5%左右。地方政府需要按当地居民的意愿高效提供公共商品和服务，选民们可以通过直接投票或“用脚投票”，选择代表居民意愿的地方政府或搬到符合他们需求的地区居住。地方财政高度分权为地方自治，政治民主、自由和稳定，以及公共商品和服务的多样化提供了坚实的基础。联邦和州政府也能够按各个地方政府的财力差异进行政府间财政转移分配，给与财产税源不足的地方政府更多的转移支付，以实现基本服务均等化，同时也促进地方政府为吸引居民和公司落户扩大税基进行创新和良性竞争。
　　（3）计税依据
　　美国财产税的税基是以房产的市场价值为标准得出的评估价值。美国地方政府有独立于征管机构的评估机构，一般1—5年间对各类财产价值进行评估，评估后得出公平市场价格（FMV，FairMarketVal鄄ue）。将FMV乘以评估比率(Assess Ratio）后，从而得到计税价值(As鄄sessedValue)。其中，计税价值是税务部门征收财产税时的征税依据；计税价值扣除某个可能的税收减免以后，乘以财产税的总税率，最终得到应纳财产税额。
　　（4）征收管理
　　美国地方政府财产税评税机构或者是地方政府直属机构，或者是地方财政部门下属的职能部门。其工作职责是负责辖区的地区的土地、建筑物市场价值的评估，按照地方规定税率计算纳税人应纳税额，通知纳税人到税务部门申报纳税。
　　财产税一般由地方政府的税务部门负责统一征收，然后由各级政府根据分成比例从财产税税款中取得相应份额。财产税一般一年或半年征收一次。多数个人在缴纳每月的房屋按揭时即将当月的财产税一起缴纳到银行，税务部门直接从银行取得税款。
　　在财产税征管制度中还值得一提的是美国的纳税争议解决制度。在美国，各州都对纳税人财产评估和税收的通知制定了法律规定。评估价值要在正式征税前通知纳税人或作为税单的一部分发给纳税人。房地产评税机构评出每块地块的房地产价值后，要向纳税人发出通知，告知房地产的纳税价值，若纳税人有争议的，可以向做出评估房地产价值的评税机构提出上诉，也可以向做出评估房地产价值的评税机构的上级提出上诉，若仍然存在争议的，可以向法院提出诉讼，评税官员要根据仲裁或判决的结果修改或维持房地产的计税价值。实施申诉的截止时间在不同州有着不同的规定，主要由地方法律决定。通常通知送达时间为两周，在送达后至提交申诉时间为30天。财产评估或税务通知必须包括纳税人申诉的权利和完成申诉程序的截止时间。纳税人通常都会注意和执行他们的申诉权利，基于大量经济、政府和政治因素，不同评估单位和每年的申诉频率都不同。
　　（5）税收优惠
　　财产税的免税可以给予个人或机构,也可以给予特定种类的财产。在多数情况下，免税是可以累加的。如果一项财产的所有人既符合老年免税条件，也符合退伍军人免税条件，就可以从财产税税基中将这两项免税的数额都扣除掉。针对个人或机构的免税政策,其免税依据是财产的所有权状况。如政府财产；由宗教组织、教育机构、慈善机构和非营利组织所拥有的财产；通过宅地、退伍、抵押贷款和年老等免税形式所获得的住宅类财产可以享受到该项税收优惠政策。
　　三、特殊的制度设计
　　1.“断路器”
　　财产税存在的一个弊端在于纳税人的所得和税基可能存在着分离，比如一位拥有价值较高房产的退休人士，每月可供支配的收入却是有限的。美国财产税的“断路器”政策就是为了解决这一矛盾。它是根据人们的收入水平来确定财产税减免的一种政策，即收入水平低于一定水平可以享受较高的财产税减免，甚至免于缴纳财产税。有的州仅仅将这些政策适用于老年人、残障人士，大部分的州则适用于任何家庭。
　　2.征税限制
　　由于美国财产税是直接为地方公共物品提供筹资，因此地方政府存在着不断扩大财产税规模的动机。财产税征收所带来的征纳双方冲突就尤为激烈，美国历史上爆发了屡次针对财产税的抗税运动。各州也开始在这些运动之后通过各种方式对财产税的征税权力进行限制，最为著名的就是加州13号提案（Proposition13）和马萨诸塞州2提案（Proposition2）。1978年加州政府通过的13号提案，包括将房产评估价值增长上限定为2%，限制通胀带来的税基增长；对房地产征税，须获得议会2/3以上的多数同意等。2提案是马萨诸塞州的财产税限制法令的名称，其主要内容是限制本州各自治市的房地产税收增长，1982年正式生效。包括对当地财产税实行税率最高封顶（2.5%），财产税总量限制（年增长率不能超过2.5%）等。这些措施既限制了地方政府不断膨胀的公共支出偏好，也使得财产税负担更好地控制在当地纳税人能够接受的范围之内，是美国财产税中征纳双方民主博弈的结果。
　　四、近年来美国对财产税看法的转变
　　美国财产税是直接税，纳税人能明显感受到税负痛苦。财产税的税基由政府评估，在评估技术低下的时期和地区，也常造成评估价值与市场价值差异较大和税负不公。更重要的是居民能较容易对地方政府发挥影响力，所以财产税在美国是受到批评和争议最多的一个税种，曾经被纳税人公认为最坏的税种。随着计算机批量评估技术和数据收集能力的发展和提高，以及房地产数据库的完善，房地产价值的评估更加科学，精确和透明。尤其在经历2008年金融危机后，美国许多人看到财产税的稳定性,高效率和充足性，以及凭借未来税收发行市政债等优点，开始意识到财产税可能是个好税。
　　五、对中国房地产税改革的借鉴
　　美国财产税的经验和教训对中国房地产税改革有很重要的借鉴作用。美国和中国都是大国，地区差异性很大，各级政府信息不对称。对于一个大国，无论政治上采取何种制度，单一制还是联邦制，财政适当分权，给地方政府一定范围内明确的财政责任和税收自主权是必须的，也是不可避免的。在中国住房自有率已超过84%（美国66%）的今天，对自有住房不征收房地产税必然在投资、消费、储蓄和劳动之间的选择造成巨大扭曲，明显对资本和投资有利，打击民众依靠劳动和知识致富的积极性，严重违背税收中性的原则，而且会加重贫富差距，造成社会阶层分化，固化和尖锐矛盾。财富差距的不断扩大必然会导致社会的不公平和不稳定，是政府宏观政策的失误和政府失灵的反映。我们坚信，中国房地产税的改革是建立地方税收体系，理顺中央地方关系，化解地方政府债务和土地财政，促进政府职能转型，建立公平法治自由稳定的社会的一个重要契机。