进一步推进国库管理制度的现代化

　　十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”政府预算制度是财政制度的核心，因此，政府预算制度的现代化可谓是基础的基础。而国库管理制度是政府预算制度的重要组成部分，如何构建一个现代化的国库管理制度特别重要。
　　现代化国库管理制度的特征主要有合法合规性、公开透明性、责任性、法治性、回应性和有效性。经过十几年的改革与建设，我国已经基本建立了现代化国库管理制度的框架。从国库集中收付、国库单一账户体系、国库现金管理、预算执行动态监控机制的改革到最近的财政库底目标余额管理和债务管理，这些制度的建立，都充分展示了我国国库管理制度的现代化特征。特别是新预算法的实施，更意味着国库管理制度法治性的强化。进一步推进国库管理制度的现代化应侧重于以下几个方面的完善与优化。
　　明确财政部与央行职责
　　明确划分财政部与央行之间的权责，理顺国库管理体制，是一个重要的前提。这里涉及到国库的“经理”与“代理”之争。新预算法已经沿用了“经理”一词，但由于中文词意太丰富，其可以有太多的理解和认识。应在《预算法实施条例》中明确规定各自具体的职责与权限。
　　首先，从目前世界各国的国库管理制度来看，大多数国家都是实行委托国库制，这些国家的国库业务都是委托央行来代理的，并没有一个国家是经理的。新预算法也明确规定：国库款的支配权属于本级政府财政部门。因此，经理是财政部国库司的职责与权限，只有财政部门才能动用库款。央行职责主要是按财政的指令来执行，并相应进行收支核算，同时也需进行监管，但其监管的应是商业银行在代理国库业务活动中是否违法、违规，是否挪用、截留和挤占财政资金等。当然，央行还也有义务对代理国库业务活动中的问题进行反映，并对决策提供服务。
　　其次，央行实际上并不可能实施对预算收支执行活动的监督。在我国，对财政活动进行监督与约束的机构是人大或审计部门，央行实施监管并没有法律依据，同时，央行也没有足够的信息与能力来实施监管。央行在国库活动中的职责就是负责政府账户的管理，并办理实际的收支和国债管理，充当财政资金的代理人角色，这就是定位于经理国库。
　　再其次，央行没有权力把库款当做自己的资产，也不应当利用反腐败、紧缩信贷等名义干涉财政资金的用途，财政收支具体的执行是由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，包括资金的安排也是由财政安排，不是由央行来安排的，央行只不过是受托代理国库业务而已。而且，预算收支都是通过人大审批的，具有法律的效力，其是否违法、是否有绩效不是央行能解决的。如果央行发现预算收支有腐败嫌疑，可以向中纪委举报，不应该说这个钱你不能拿走，央行没有这个权力。所以，必须把央行与财政部的权责理顺。当财政政策与货币政策需要协调时，可由国务院来进行，而不是单方面由央行来决定的。
　　最后，在国库管理过程中，人大的职责是对政府预算和财政收支进行全方位的参与和监督；财政部门也发挥监督的作用，直接参与支出审查和预算单位财政资金使用情况的审查，侧重于对财政资金使用的事中动态监控和事后监督。审计部门的职责是在事中和事后发挥监督和审计作用，着重于对财政资金使用情况的事后监督。而央行的经理并不能理解为经营管理。在目前我国各项制度还不健全的情况下，各级人民银行可承担起审核国库资金收支要素合规性的职责。
　　规范和统一国库业务流程
　　目前，我国国库收支的流程规定政出多门。各类国库资金收入业务在征缴入库流程规定管理上缺乏统一的制度规范。税收业务、非税收入业务的流程规定完全不同，税收业务比较规范，而非税收入业务流程较多且不太规范。国库支出业务流程也较不规范。应科学设计国库收支业务流程，立足于坚持收入直达入库、支出直达最终收款人的原则，要求商业银行将经收的税收收入和代收代缴的非税收入直接划缴国库，逐步取消各基层网点“先直后横”自下而上的逐级汇总到管辖行后再划缴国库的办法，逐步取消非税收入通过代收代缴非税收入账户分解后进入“中间户”再过渡划缴国库的做法，提高国库收入入库效率。应充分采用电子化支付方式，进一步提高财政支付的效率和安全性。
　　建立严格的责任机制和完善的监管体系
　　一是建立分工明确、相互制约的监督审计控制系统。经济合作与发展组织（OECD）国家一般都设立专门的审计监督机构来对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系，我国也可考虑设立隶属于人大财经委的专门的监督审计机构。二是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。应对支出决策人、政府会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权力和责任予以明确规定，并用规范的监督程序和严厉的制裁措施来有力地保证责任的执行和权力的实现，由此建立起分工明确的国库资金责任与监管体系。
　　强化国库现金管理的作用
　　要加强国库闲置现金余额最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。一是通过对国库资金的运行特点、各种财税制度的实施状况及政府预算的执行进度等方面的评价和反映，分析财税运行过程中的重点、难点问题，为政府和财政部门进一步完善财税政策，改进预算编制与执行提供参考依据。二是通过分析预测国库资金的变动规律和国库资金存量状况及政府债务管理，为央行制定货币政策、信贷政策进行公开市场操作和国库现金管理提供决策参考。三是加强对地方国库的监管和指导。四是控制政府借债数量、降低借债成本、提高国库现金管理的总体水平、促进国内金融市场发展，并提升财政、货币政策协调机制和社会总福利。总之，要加强对财政资金的收支和财政资金的盈余情况进行准确的预测，在此基础上对节余的资金加以合理利用。
　　强化财政管理的透明度
　　财政部门要及时将财政收支执行的情况、库款情况及绩效管理情况向社会公开，提高财政管理透明度，接受公众的监督，争取公众的认可。
　　（记者 陈工）
　　（作者系厦门大学经济学院财政系教授）