经济新常态下调整和优化产业结构的财税政策

　　随着经济新常态的形成，产业结构调整和变动将会加快。产业结构调整和优化至少包括两个层面的含义：一是三次产业结构的合理化；二是产业升级，即产业内部的技术和产品升级，为此需要创新驱动，发展高新技术产业。本文主要围绕第一层面含义上的产业结构调整，集中研究相关财税政策的选择问题。
　　一、三次产业结构变动主要是市场作用还是政府作用
　　综观世界各国经济中的产业结构变动，基本上遵循随着劳动生产率的提高，第三产业随着人均GDP提高而逐步提高的规律。蔡昉在最近的一篇研究报告中认为，在我国经济发展进入新常态的条件下，第三产业占GDP的比重在2014年开始超过第二产业。但第三产业的劳动生产率较第二产业的劳动生产率要低，因此在产业结构调整中，经济增长速度呈现减缓，可能与此有关。
　　笔者认为，三次产业结构变动的原因可能不仅与劳动生产率有关，而且与供求关系和需求结构变换有关。在市场机制调节下，在第一、二产业生产率提高后，由于供求关系的调节，投资开始转向第三产业。从经济发达国家看，产业结构变动是市场调节的作用，但在中国，三次产业结构变动可能有其特殊性。
　　二、中国三次产业结构变动与政府作用的关系
　　按照经济增长分类，我国属于追赶型增长的国家。这类国家的经济发展战略和增长过程具有明显的政府主导型特点。中国在计划经济时期，三次产业的结构基本上由政府计划来控制，经历了重工业超前发展、农业为工业化积累资金等发展阶段。经济体制改革以后，三次产业结构经历了市场机制作用不断增强，政府主导作用不断减弱的过程。到目前为止，政府对于产业结构调整的作用应该主要是矫正市场失灵部分。笔者认为，在中国经济发展方式的转变过程中，政府的作用是不可缺少的，正因为如此，就更需要把握好政府与市场作用各自的“度”，政府作用既不要“越位”，也不能“缺位”。
　　三、政府的财税政策不宜取代市场作用，只能在经济发展方式转变过程中起一定的助推作用
　　目前，在投资、消费、出口三大需求增幅都在回落的经济转型过程中，企业经营者面临寻求新的市场订单的压力，宏观上是面临寻求新的经济增长点的压力。这些压力既是产业结构调整的动力，也是推动经济发展方式转变的市场力量。近期官方数据表明第二、三产业结构正在朝着优化的方向调整变化。
　　在三次产业结构调整的过程中，财税政策应该发挥适度的辅助作用，既不能主导产业调整，也不能直接干预企业调整产业结构的活动。
　　四、对现行财税政策着力点的分析
　　我国现行财税政策的特点是：生产供给侧财税政策强于消费需求侧财税政策，或者说消费需求侧财税政策相对较弱。主要表现为税收对于收入差距调节的制度手段不完善、财政支出中转移性支出的财富和收入均等化作用还需要加强。目前已经和正在采取的需求侧财税政策包括：1.调整政府参与国民收入分配的份额，稳定宏观税负。从2012年开始，宏观税负（税收收入占GDP比重）已经基本稳定在19.4%左右。2.调整社会各个阶层的收入差距。对过高收入的部分国企高管的工资进行整顿和限制，提高基层和部分单位公务员和事业单位人员的工资水平。
　　五、几点建议
　　注重把握财税政策影响市场机制的“度”，在去“扭曲市场机制”的税收不公平作用时，应注意避免长时期实行对某产业的偏向性优惠；更加重视和加强利于市场机制作用发挥的消费需求侧财税政策；政府对第三产业中准公共服务领域的社会法人有特殊专门的财税政策，在对社会资本投资准公益事业的活动采取公平对待的税收政策基础上，还应该有专门的政府监管制度和特殊政策；将短期财税政策与财税制度的改革、完善有机结合起来，在清理以前过多过滥的税收优惠政策的同时，务必小心和防止形成新的财税政策滥用局面；建立政策的实施评估、分析、考核和及时校正制度，通过这样的过程来把握好政策的“度”。