中国财税改革难在何处？

　　面临不断加大的经济下行压力，财政收入增速明显下滑，中国政府决策层再次力推财税体制改革。
　　据中国政府网5月18日消息，国务院同意发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称“《意见》”）。该《意见》列出了一份“2015年39项经济体制改革任务清单”，其中把“财税改革”列入今年七大改革领域之一，明确要求“落实财税改革总体方案，推动财税体制改革取得新进展”。
　　按照政府此前部署，新一轮财税体制改革将成为全面深化改革的突破口和主线索，2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度，并由此推进整个国家治理现代化的进程。
　　而针对深化财税体制的重点和难点，中国财税专家们则看法不一。中国社科院财经战略研究院院长高培勇5月19日在中国国际经济交流中心举行的“经济每月谈”中表示，要特别谨防此轮财税改革出现“卡脖子工程、半拉子工程、拖泥带水工程”。
　　中国直接税改革进程并不顺利。在高培勇看来，房地产税能否在2017年正式推出是个问题，而个人所得税的综合制改革能在什么样的条件下，在哪一个时点上正式亮相也需要观察。
　　而此前透露“房产税有望在2017年得到全国人大通过，并在全国范围内实施”的财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康在上述活动中则分析称，房地产市场调整很可能在今年下半年见眉目，后面的改革安排会按原有逻辑展开。
　　实际上，上述《意见》在财税改革的部署中强调了加快营改增、资源税等税制改革，并没有提及房地产税。而2014年全国经济体制改革工作会议的提法是，推进营改增试点、消费税、资源税、房地产税、环境保护税等税制改革。
　　贾康认为，房地产调整和整个经济运行态势相关联，是一种现在不得不做的策略上的把握，短期虽没有把它列在工作日程上，但不改变原来改革的方案设计和内在逻辑。
　　经过深入的调查观察，高培勇提醒称，目前有两个方面的情形值得特别关注：其一是因为直接税推进的缓慢或者不能和间接税的减少而同步，可能导致营改增进程不得不放缓。其二是如果营改增按计划全面推进，财政收支压力将进一步加大。
　　高培勇表示，在直接税增加面临困局的条件下，各方面权衡，要以个人所得税为最优选择。由个人所得税的综合制再到房地产税，再到遗产税这样一个直接税比重逐步提升的前行路线图，前提是总体的宏观税负稳定，在减间接税的同时逐步提高直接税的比重。
　　今年1月1日新《预算法》开始实施，目前正在紧锣密鼓的制定新预算法具体实施条例。高培勇表示，新预算法本应该覆盖四本预算，但深入到具体内容中，仅仅是在一般公共预算领域系统全面，其他涉及政府性基金预算、国资经营预算、社保基金预算都比较概况。“帽子很大，但是身子很小。”
　　针对上述《意见》第十四条要求的“实行全面规范、公开透明的预算管理制度”，并提出“将11项政府性基金转列一般公共预算，出台中央国有资本经营预算管理办法及配套政策，制定出台全面推进预算公开的意见，实现中央和地方政府预决算以及所有使用财政资金的部门预决算除法定涉密信息外全部公开。”高培勇在接受界面新闻采访时认为，信息不透明的重灾区在政府非一般公共预算，在新《预算法》的框架内，把对非一般公共预算的内容明晰化、具体化。
　　“所有的政府收支当中，最不透明、最不公开、最不规范的是非一般公共预算，比如政府性基金预算，一共29项基金，牵扯到几乎所有的政府职能部门，这29项基金又都分别归属与各个政府职能部门去掌控、使用。这些基金实际是专款专属，一旦涉及到专款专属的问题就是最易造成不透明、不公开、不规范的问题。”高培勇告诉界面新闻，财税改革应该将非一般公共预算的预算和决算如何编制、如何审议、如何向社会公开、如何让社会监督等问题纳入考虑范围。
　　在中央与地方政府的事权和支出责任相匹配的制度改革方面，上述《意见》第十六条要求：“研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见，研究制定中央和地方收入划分调整方案，改革和完善中央对地方转移支付制度，推动建立事权和支出责任相适应的制度。”高培勇告诉界面新闻，目前该项制度面临最大的阻碍便是“有关中央和地方财政关系的处理的具体安排上，中央和地方之间还没有能够达成广泛的共识。”
　　“不能说没有方案，甚至不能说没有具体的操作方案，应当都有的，但是这种具体的方案一定要在地方政府、中央政府彼此认同、达成共识的条件下才能正式实施。”高培勇认为，目前需要围绕着中国的中央政府和地方政府之间的关系，进一步深入研究中央政府和地方政府的财政关系该怎样匹配，要在借鉴外国经验的基础上真正根植于中国国情拿出一个特别契合的方案来。
　　高培养还坦言，目前相关部署还停留在抽象或原则性的层面，比如在谈到中央和地方的收入划分时说的内容完全正确，但是颇有笼统之嫌。“甚至把‘中央管理比较方便划为中央税或中央分成比例高一些，将地方性的税种划分为地方税，或者是地方分成比例多一点’当做经济学或者财政学的基本原理写进了教科书。”高培勇分析称，迄今为止，仍未说清“哪些税种是中央税和中央分成比例高一点，哪些税种划为地方税和地方分成比例高一点？哪些是中央事权、哪些是地方事权？哪些事权是共同的？哪些是中央支出责任、哪些地方支出责任？”
　　针对高培勇提出的系列问题，中国国际经济交流中心经济研究部研究员梁云凤有自己的思考。她建议，未来应该兼顾税收的聚财和调节功能，以优化税收结构为主线，降税清费的基础上健全税率体系。
　　“可以借着把房地产业的营改增契机来降税清费，构建地方主体税。在经济发展较好的地区把房地产税培育成主体税，在资源富集地方把资源税培育成主体税。”梁云凤在中国国际经济交流中心举行的“经济每月谈”现场分析称，应该在适当下放税收管理权的基础上完善税收管理体制，完善地方税制结构，要构建主体税，必须给地方一定的权限。
　　国家开发银行顾问、中国国际经济交流中心学术委员会副主任刘克崮则认为，事权划分实际是指事责划分，关键的核心就是体制机制改革。“体制机制里要有支出责任和配给你的财权，就是税收的划分、收入的权限。还有一条支出责任，责任是第一的，最好是自己的事用自己的钱，给你筹资的责任和方式方法配上权，你可以收地方税，可以收交通费。”刘克崮说道，支出责任要与事权、事责一致，而财权、财力也要与支出责任相对应。
　　从总体框架上来看，贾康也强调，中国财税体制改革涉及到三大领域的问题，需要考虑整个政权体系内部中央和地方的关系，建立中央与地方事权和支出责任相匹配制度，处理好收入划分、财力分配通盘理顺体制关系。
　　针对中国目前存在的“基层财政困难、土地财政问题、隐性负债”等问题，贾康则回应称，这并不是1994年分税制改革带来的结果，恰恰是分税制的改革在实际生活中没有如愿往下贯彻，中国省级以下政府没有真正进入分税制状态所带来的后果。
　　“中国省以下体制是五花八门、复杂一片、讨价还价、色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制过去知道它是一定会出毛病的，就是因为有分制、包干制实际的作用。”贾康说。