最高检、司法部有关部门负责人就人民监督员选任管理办法和监督工作规定答记者问
法制网记者周斌 刘子阳
为规范人民监督员选任和管理工作，完善人民监督员制度，健全检察权运行的外部监督制约机制，规范司法行为，促进司法公正，日前，司法部会同最高人民检察院印发《人民监督员选任管理办法》（下称《办法》），最高检印发《关于人民监督员监督工作的规定》（下称《规定》）。就两个文件的有关问题，最高检、司法部有关部门负责人回答了记者的提问。
记者：人民监督员为何由司法行政机关选任管理？
司法部有关部门负责人：人民监督员制度是人民群众有序参与、监督司法的直接形式。中央高度重视人民监督员制度改革工作。在推进改革中，最高检、司法部研究认为，由司法行政机关负责选任管理人民监督员，实现人民监督员选任管理外部化，是推动人民监督员制度法治化的重要举措，有利于体现人民监督员制度的外部监督属性，更好地促进国家民主法治建设，对完善中国特色社会主义检察制度和司法行政制度具有重要的意义。
2015年2月，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》（下称《改革方案》），对人民监督员选任管理方式改革作出部署，明确由司法行政机关负责选任管理人民监督员。党的十八届四中全会重要举措分工方案和实施规划等中央文件均明确由司法部牵头负责“制定人民监督员选任管理办法”。
《办法》全面贯彻中央部署要求，坚持问题导向，着眼于建设一支具备较高政治素质，具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍，准确把握人民监督员制度定位，既严格规范了人民监督员的选任条件、程序，确保监督实效,又充分体现了人民监督员的广泛性和代表性，在选任管理上有别于国家公职人员，确保人民监督员选任和管理工作符合国情，适应监督工作实际需要。
最高检有关部门负责人：《办法》重点规定了人民监督员的职责定位、选任管理方式机制、履职保障等事项。《规定》则重点从监督范围、监督程序、知情权保障等方面着手，就具体监督工作如何开展进行细化。《办法》主要是解决人民监督员如何产生、如何管理问题，《规定》则是解决人民监督员如何开展监督、检察机关如何保障人民监督员监督问题。
起草《规定》过程中，我们着重考虑人民监督员监督程序与检察机关办案程序的关系；人民监督员监督与检察权依法独立公正行使的关系；监督程序的科学性、周全性与司法效能之间的关系等三方面问题。
记者：公民具备什么条件可以参加人民监督员选任？
司法部有关部门负责人：《办法》明确了担任人民监督员的一般条件，即拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康，具有高中以上文化学历年满23周岁的中国公民，要求具备较高政治素质，具有广泛的代表性和扎实的群众基础。之所以只规定了高中学历，主要是从人民监督员职责定位出发，并考虑基层实际。同时，明确受过刑事处罚的或者被开除公职的，不得担任人民监督员。对于那些因身份、职务原因不适合担任人民监督员的人员，主要包括人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职工作人员和人民陪审员，明确规定不列入选任对象。
记者：如何体现人民监督员的广泛性和代表性？
司法部有关部门负责人：人民监督员来自于人民，专门监督检察工作。为了充分体现人民监督员的广泛性和代表性，试点实践中，要求人民监督员拟任人选中，机关、团体、事业单位工作人员一般不应超过选任总数的50%。据我们统计，试点省份已选任的6563名人民监督员中，这一部分人员占比不到45%，此外，各级人大代表、政协委员、民主党派、基层群众都有一定比例的代表，还适当吸收律师、公证员、基层法律服务工作者等法律专业人士担任人民监督员，社会反映很好，最大限度地促进了办案法律效果与社会效果的统一。
《办法》将实践证明行之有效的经验、措施上升为制度规范，规定了四方面内容：一是人民监督员人选中具有公务员或者事业单位在编工作人员身份的人员，一般不超过选任名额的50%。二是人民监督员每届任期五年，连续担任不超过两届；人民监督员不得同时担任两个以上人民检察院人民监督员。三是要求司法行政机关采取到所在单位、社区实地走访了解、听取群众代表和基层组织意见、组织进行面谈等多种形式，考察确定人民监督员人选，并进行公示。四是明确每个县（市、区）人民监督员名额不少于3名，保证人民监督员地域分布的广泛性。
记者：我们看到《规定》新增了人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作中采取指定居所监视居住强制措施违法的等4种情形的监督，理由和依据是什么？
最高检有关部门负责人：党的十八届四中全会明确要求，要完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。为了贯彻落实四中全会精神，《规定》列举了11种监督情形，与2010年出台的《关于实行人民监督员制度的规定》（下称《2010年规定》）相比，新增了4种情形，即：采取指定居所监视居住强制措施违法的，阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的，应当退还取保候审保证金而不退还的，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的。这既是四中全会的要求，也是贯彻2012年修改后刑诉法精神，加强人权保障的具体措施。可以说，《规定》所明确的监督范围已基本涵盖了检察机关查办职务犯罪工作中容易出现问题的各关键环节。
记者：《规定》如何体现检察机关主动接受监督的诚意？
最高检有关部门负责人：按照《2010年规定》，除人民检察院主动启动监督程序的“拟撤销案件”、“拟不起诉”两类案件外，其他情形的监督程序均由人民监督员启动。此次改革中，为充分体现检察机关主动接受监督的诚意，本着尊重和保障当事人合法权利的精神，《规定》扩大了监督程序的启动主体，明确控告人、举报人、申诉人和当事人及其辩护人、诉讼代理人也是监督程序的启动主体。许多专家学者对此给予一致肯定，认为这充分体现了检察机关“尊重和保障人权”的理念。
记者：有人认为，人民监督员的监督评议意见被检察机关采纳的比较少，监督效力偏弱，请问《规定》是如何解决这一问题的？
最高检有关部门负责人：人民监督员的监督效力主要体现在启动程序的刚性和制度本身的倒逼效应两个方面。人民监督员和当事人一方只要提出监督诉求，就必然启动检察机关内部的审查处理和反馈程序，人民监督员和当事人有异议的，还需要启动监督评议乃至复议等程序。同时，人民监督员制度作为一种监督制约机制的存在本身，对办案检察官会产生一种倒逼效应，促使检察官在办案中更加严格依法办事，规范司法行为。因此，即便是人民监督员的监督评议意见未被检察机关采纳，人民监督员制度的本身的效力也已经体现。
为了进一步增强监督程序的刚性和人民监督员制度的效能，我们在改革中从以下四个方面进行设计：一是扩大启动主体，降低启动监督程序的门槛，增强启动的可能性和便利性；二是完善监督评议的具体流程，增强评议效果。为了让人民监督员尽最大可能做到“兼听则明”，《规定》明确“案件承办人向人民监督员介绍案情”的同时，还要介绍当事人、辩护人意见。三是增设了复议程序，倒逼检察机关办案部门要审慎对待此前的审查处理和监督评议。四是针对实践中人民监督员反映比较集中的案件知情渠道少、缺乏制度保障等问题，《规定》提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度，便于人民监督员了解案件办理情况，更好地发现监督线索，为启动监督程序创造条件。
记者：如何保障和促进人民监督员依法履行职责？
司法部有关部门负责人：保障和促进人民监督员依法履行职责，发挥监督作用，是完善人民监督员制度的内在要求。为充分发挥人民监督员制度作用，《办法》规定了四方面内容：一是信息公开，明确司法行政机关、人民检察院要公开人民监督员的姓名和联系方式，畅通群众向人民监督员反映情况的渠道。二是随机抽选，明确人民监督员由司法行政机关从信息库中随机抽选，通报检察机关。三是履职回避，明确人民监督员是监督案件当事人近亲属、与监督案件有利害关系或担任过监督案件诉讼参与人的，应当回避。四是履职保障，明确司法行政机关健全工作机构，选配工作人员，完善制度机制，将人民监督员选任管理及履职相关工作经费申报纳入同级财政经费预算。