以加快改革服务全局

　　2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）发布，在其第十五章“加快财税体制改革”中指出，“围绕解决中央地方事权和支出责任划分、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，深化财税体制改革，建立健全现代财税制度”，并分设了确立合理有序的财力格局，建立全面规范公开透明的预算制度，改革和完善税费制度，完善财政可持续发展机制共四节的内容，阐述加快财税体制改革的重点。
　　《纲要》中关于建立健全现代财税制度的思路与十八届三中全会、四中全会和五中全会精神一脉相承。2013年11月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）便指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，这正是建立健全现代财政制度的主要内涵。此后，不论是2014年6月颁布的《深化财税体制改革总体方案》，四中全会关于全面依法治国的指导方针，还是五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），均体现了对十八届三中全会的财税制度改革总要求的不断完善和落实。《纲要》在前述《决定》、《建议》的基础上，更加突出重点，并增加了完善财政可持续发展机制的内容。
　　改革开放30多年来，每一次重大经济社会改革，财税体制改革都是“先行军”，这次在五中全会后的配套改革中又一次率先启动后，无疑也成为“十三五”改革的重头戏。如果说“十二五”期间业已完成了深化财税体制改革的顶层设计，那么“十三五”期间财税改革将进入主攻和取得决定性胜利的阶段。基于十八届三中全会《决定》，五中全会的《建议》更传递出财税改革迈向深水区的积极信号，而刚刚发布的《纲要》则是为“牵一发动全身”的财税体制改革在未来五年，面对“每向前迈一步都很难”的改革深水区，如何继续扮演好“先行军”角色，如何发挥国家治理基础和重要支柱的功能，指明大方向下的重点问题、基本要领。
　　一、确立合理有序的财力格局
　　政府间财政关系主要体现在事权、财权、财力、支出责任等几个方面。完善政府间的事权和收入划分，对于科学界定中央政府和地方政府的权利与责任，理顺各级政府财政分配关系，推动政府间财政关系的法治化建设具有重要意义。1994年实施的分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财政权威，推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束，未能正面处理政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革深化中作后续处理。20年来，这方面改革进展缓慢，成效有限。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，与此同时，收入划分也存在一些问题，给国家治理带来潜在风险。
　　一是事权划分缺乏法律规范和清晰边界。我国实践中多以文件形式处理政府间关系，容易导致事权频繁上收下放，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”（即使是国防，实际生活中也存在大量的“你中有我、我中有你”的混合事项）。二是部分事权划分不合理，且中央事权明显不足。一方面，应该由中央负责的事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务；另一方面，一些适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。目前，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府事权明显弱化。事权履行的过度下沉，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。三是税种划分不到位不合理，地方税体系迟迟未能成型，对政府间财政关系合理化形成消极影响。税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种，大多列为中央税、中央与地方共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种，使得地方政府无法或较难通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济，客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式（包括近年广为各方诟病的“隐性负债”和“土地财政”途径）筹集可用资金，满足支出需要。
　　基于此，党的十八届三中全会通过的《决定》和五中全会通过的《建议》均指出：“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”《纲要》则在此基础上，进一步提出“确立合理有序的财力格局”，这是充分考虑了事权与支出责任、财权与财力这四个要素之间的逻辑关系得出的指导意见，是对前述关于政府间财政关系等诸多表述的画龙点睛式的概括。按照《纲要》的精神，“十三五”期间，应从我国特有的制度基础出发，考虑独特的历史文化、特殊的现实背景等国情因素，坚持一般惯例与特殊国情相结合、制度创新与历史传承相衔接、近期改革与远景规划相统一、重点突破与综合施策相协调的原则，充分考虑各项事权的内在属性和外部性、管理信息复杂程度等因素，通过完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，建立各级政府分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的国家权力纵向配置与运行机制。
　　一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，适度加强中央事权。要完善顶层设计和制度设定，通过制度供给、制度导向、制度创新来解决制度空白、制度缺陷和制度冲突，增强宏观调控前瞻性、科学性、针对性、协同性，强化调控措施的权威性和有效性。二是在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付，将部分事权委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律法规明确规定的前提下，中央应对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担均衡区域内财力差距的责任，健全省以下转移支付制度。三是按照财权与事权相顺应的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系，并考虑在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权或对具有区域性特征的税源开征地方性税种。
　　二、建立全面规范、公开透明的预算制度
　　十八届三中全会通过的《决定》中，对“改进预算管理制度”有专门的论述，其后《财税体制改革总体方案》中又进一步指出：“现代预算制度是现代财政制度的基础，改进预算管理制度主要从七方面推进”，再到五中全会提出“建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。”《纲要》再次提出建立全面规范公开透明的预算制度，并对完善政府预算体系、实施中期财政规划管理和建立权责发生制政府综合财务报告制度等内容加以完善。这将促使我国预算改革一路乘势前行。
　　（一）完善政府预算体系上世纪90年代以来，我国政府预算体系不断拓展和完善，目前已初步形成由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的政府预算体系框架，明显提高了政府预算编制的完整性，对加强政府预算管理、提高财政资金效益、增强财政预算透明度起到了十分积极的作用。但与建立现代财政制度的要求相比，我国政府预算体系还存在定位不够清晰，分工不够明确，没有很好形成制度性的统筹协调机制等问题，亟须进一步细化和纵深。
　　为解决上述问题，2014年8月31日通过的新《预算法》规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”，对四本预算各自的定位和相互之间的关系进行了明确。同年12月9日，财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，要求从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支，转列一般公共预算，包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金等11项。提高国有资本收益上缴公共财政的比例，国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。可见，政府预算体系正在逐步完善的进程中，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算正在逐步向公共预算靠拢。下一步，应按照《纲要》的要求，进一步明确四本预算的收支范围和功能定位，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。
　　（二）实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理长期以来，我国一直实行年度预算控制方式，且原《预算法》规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。这种预算方式存在许多弊端且预算执行存在法律空档，易导致预算软约束，实际上隐含了顺周期的财政政策方向。由于过于看重“平衡状态”，在经济萧条年份，财政收入预算往往不易完成，为了不扩大财政赤字规模，完成收入预算就成了政治目标，倒逼税务部门不得不收“过头税”，加剧了企业负担。而在经济过热年份，财政收入预算可以超额完成，如果税务部门收税规模仍然追求多多益善，无异于自行提高任务基数，给第二年的任务量“挖坑”。所以财税部门在经济景气时更愿意“藏富于民”，又容易加剧经济过热。这一情况在省以下地方政府中更为明显。
　　鉴于此，十八届三中全会和新修订的《预算法》对上述情况予以纠正。三中全会通过的《决定》明确提出，“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”和“建立跨年度预算平衡机制”。新《预算法》第十二条明确规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。这是财政预算管理的重大制度创新。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。2015年1月，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，要求实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。西方发达国家普遍实行中期预算制度（中期支出框架，中期绩效框架），我国实行的中期财政规划，应该说是中期预算的过渡形态，待条件成熟，应转为实行真正意义上的中期预算。
　　（三）建立公开透明的预算制度现代财政的本质特征应是财政管理的公共化和民主化，实行预算公开，最大限度地提升预算透明度是其题中应有之义。十八届三中全会明确指出，“要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。”现代财政即是按照民众的意愿，通过民主和规范的程序，运用民主与专业化的方式来理政府之财的制度。简言之，就是“集众人之财，办众人之事”。从政治学角度看，根据人民主权原则，政府财政的钱来自人民，人民只是委托政府来管理和使用纳税人的钱，既然是“委托—代理”关系，公众就应该有对预算信息的知情权，进而才能真正具有对预算编制、执行等活动的参与权和监督权。从这个意义上讲，实行预算公开，保障公民的知情权，实际上是国家行使民主政治权利的前提条件，推进预算公开不仅是一个财政信息和数据公开的问题，而且是一个政治层面的问题和关系到民主法治制度是否名副其实的问题。
　　然而，由于原《预算法》中没有关于预算公开透明的规定，在过去很长一段时间里，我国的预算草案、决算草案这些资料都属于国家秘密，提供给各级人大及其常委会的信息也比较简单，直到2005年以后才有所改观。2008年，国务院颁布了《政府信息公开条例》，将预算、决算、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况等财政信息列入了政府重点公开的信息范围，我国预算公开的程度有了很大的提高，报送各级人大审议的预决算内容逐步完整和细化，财政预决算信息向社会公众公开的程度也有很大进步。2014年，已有99个中央部门公开了部门预算，100个中央部门公开了“三公经费”预算，31个省、自治区、直辖市也全部公开的省级财政预算和部门预算。可以预见，随着新《预算法》的实施和《纲要》要求的落实，将成为推进我国预算的公开透明开启一个新的起点。依法积极稳妥推进预算公开透明，不仅要求预算的活动公开，而且要求效果公开；不仅要求信息公开，而且要求过程公开；不仅要求内容公开，而且要求运行公开。只有这样，预算的公开透明才能常态化、规范化和制度化，理论上的阳光财政建设，才能够落到实处。
　　三、改革和完善税费制度
　　1994年以来，经过20年深化税制改革，我国以适应社会主义市场经济要求为取向的税收制度建设取得长足进步，税收收入经历了连续大幅增长阶段，与GDP相比的“宏观税负”恢复性提高，税收作为财政收入最主要的来源，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障；税制结构逐步优化，在我国已经初步构建起以流转税和所得税等为组合的税种结构较清晰的复合税制体系；税收政策的宏观调控功能逐渐增强。可以说，税制改革为促进经济社会持续健康发展作出了积极贡献。但随着社会主义市场经济进一步发展，税制还亟须在全面改革中兴利除弊，对不适应新一轮“升级版”“新常态”发展要求的问题积极加以解决。
　　党的十八届三中全会在“顶层规划”的意义上明确了税制改革的路线图与时间表，五中全会更是提出要建立“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度”，《纲要》是对其进一步的深化和完善。未来五年，税制改革必须按照《纲要》的部署，结合“十三五”规划和我国经济社会发展实际，以及国际形势变化，处理好以下四个方面的关系。第一，税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应积极为经济体制改革提供配合，在推动经济体制改革全面深化中实现税制的优化和完善。第二，税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是在科学发展观指导下加快转变经济发展方式，提质升级，税制改革应在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面作出应有贡献。第三，税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系内洽配套。要充分运用税收手段，配合市场公平竞争制度建设，努力优化初次分配环境，释放市场主体“做大蛋糕”的潜力与活力，已有时间表要求的引领、鼓励企业作专业化细分的“营改增”改革，既具有“结构性减税”激发供给侧活力的特征，又具有“税收中性”促进公平竞争的功效，应当积极推进。在再分配领域，则应通过“逐步提高直接税比重”的房地产税、个人所得税改革，更为合理和有力地调节社会居民的收入差距，并“抽肥补瘦”地匹配财政支出方对弱势群体的救济，补助，促进“共同富裕”进程。还应着手研究未来开证遗产与赠与税问题。第四，税制改革需要对走创新型国家之路、发挥科技第一生产力作用加以支持呼应。千千万万市场主体和社会成员创业、创新中的研发努力，科技第一生产力的“乘数效应”，理应得到税收杠杆的充分支持、有效呼应。
　　在此基础上，可得出“十三五”期间我国新一轮税制改革的目标取向：根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，逐步适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡。全面完成营改增改革，建立规范的消费型增值税制度，完善消费税制度，实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围，清理规范相关行政事业性收费和政府性基金，开征环境保护税；完善地方税体系，推进房地产税立法，完善关税制度，加快非税收入管理改革，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系，服务于更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的功能。
　　四、完善财政可持续发展机制
　　财政可持续发展机制是《纲要》中提出的具有新意、专门作为一节的内容，要求优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策，调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出，建立库款管理与转移支付资金调度挂钩机制，创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供，使财政支出保持在合理水平，将财政赤字和政府债务控制在可承受范围，确保财政的可持续性。这是对前述十八届三中全会以来已有指导方针的完善和深化，将财政的发展明确提到了可持续的高度。
　　从推动实现我国经济和人社会可持续性发展的角度看，财政应该兼具公共性和发展性。财政的公共性主要指财政要支持市场发挥决定性作用配置资源并弥补市场失灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众的公共需要。财政的发展性则是指在我国初级阶段的经济社会发展中，财政要能够有效充当社会先行资本的作用。因此，我国经济社会的可持续发展必然要求财政可持续，即表现为财政公共性职能与发展性职能相结合的可持续。财政公共性职能的可持续强调以合理的水平可持续地提供公共产品和服务。一是必须让人民群众分享改革发展成果，通过社会制度的发展与完善，不断提高社会福利水平；二是要有可持续财力作为保障；三是坚持“广覆盖”和“可持续”优化权衡；四是形成公共产品和服务可持续提供的长效机制等。财政发展性职能的可持续则主要体现为经济发展中财政作用的有效发挥，即首先，财政不仅要为市场经济发展提供必要的基础条件，而且还应发挥对某些经济活动的引导作用，并保证财政作用的可持续性；其次，财政应有效发挥先导作用，避免或尽量减少政府对其他主体的排挤效应；最后，财政作用要突出重点，根据不同阶段经济发展的重点集中发挥财政引导作用。在我国现阶段，财政可持续性要服从于科学发展、优化公共资源配置等目标，以财政功能的可持续发挥为内在要求服务全局。这也是与现代财政制度的内核紧密对接的。
　　所谓现代财政制度，就是建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度，“可持续”是其重要特征。实现财政可持续发展，“十三五”期间是实现这一目标的关键时期，进一步提升和改进财政支出效益则是重要内容。“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，财政也将进入“过紧日子”的新常态。一方面，政策性和经济性减收叠加，尽管财政收入仍将持续增长，但增长速度会下降，另一方面政策性和支出刚性强化，财政支出仍需适应社会发展需要不断增长。因此，必须探索如何进一步优化财政支出结构的改革，使财政支出各部分的比例适中、重点突出，保证财政资金的运用既符合人民群众的长远利益，又能满足公共政策灵活调整的需要。而对于不可持续的支出政策，则需要建立退出机制，及时调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出。要警惕和反对民粹主义思潮助推的脱离实际、只顾眼前、吊高公众胃口而不可持续的错误倾向。
　　一是胸怀全局尊重客观规律合理界定政府职能及各级财政支出责任的范围。要按照十八届三中、五中全会及《纲要》的要求，充分发挥市场在资源配置领域中的决定性作用，加快政府职能转变，积极推动政府从全能型政府向有限政府、服务型政府和法治政府的转变，强化政府的社会管理和公共服务职能，满足社会公共需要的要求，科学界定财政支出责任的范围与层次。
　　二是瞻前顾后，统筹协调，深谋远虑，合理安排各项支出。主要内容包括：第一，严格控制投资性支出与消费性支出。一方面要控制并调减投资性支出的规模，尤其是严格控制公共资本流向一般竞争性领域和行政事业部门的基本建设；另一方面要注意投资性支出要有保有压。从严控制行政性公共消费，尤其是“三公消费”，使有限的资金用于教育、医疗、社会保障、就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出。第二，教育、医疗卫生和社会保障等重点支出据实安排，一般不采取同财政收支增幅或生产总值挂钩方式。各级政府可以根据实际情况统筹安排预算资金。第三，促进基本公共服务均等化。按照实施主体功能区规划、国家区域发展战略的要求，逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务差距。此外，还包括完善财政支出方式，提高财政资金使用效益；建立规范、公开、透明的财政支出管理模式；改善公共治理机制，提高财政支出的效率与效果；完善财政支出监督问责机制等方面。
　　展望“十三五”，经济发展新常态下，改革攻坚面临更多挑战。在改革深水区“帕累托改进”空间已基本用尽的现阶段，这些改革事项几乎无不带有触动既得利益格局“啃硬骨头”的特点。财税改革“牵一发动全身”，无论是涉及老百姓自身利益的房地产税、个税改革，还是触及政府部门自身利益的央地关系改革，每前进一步都很有难度。然而，正所谓“一分部署，九分落实”，未来五年是深化改革的攻坚期，关键要增强改革的承受力与可能性，大胆破除阻碍改革的体制机制障碍，增强改革执行的严肃性。财税改革必须与金融改革、价格改革、投融资体制改革、公共品供给机制改革以及司法改革、反腐倡廉与行政体制改革等，形成配合联动，以“冲破利益固化的藩篱”为要领，用更大的决心、勇气、魄力和更高超的智慧、更周密的方案，去争取可持续性的进展，给全社会提供更好的共享发展制度安排。