省政府法制办主任姚明伟在大连市专题调研政府法制监督工作

  省政府法制办主任姚明伟在大连市专题调研政府法制监督工作时提出：

要突出改革创新围绕中心服务大局

在优化经济发展法治环境中

实现政府法制监督工作新发展

　　2016年3月7日至9日，省政府法制办主任姚明伟赴大连市，就市、县政府法制部门如何全面贯彻习近平总书记系列重要讲话和党的十八届三中、四中、五中全会及《法治政府建设纲要》（2015-2020年）精神，紧紧围绕党政工作中心服务经济发展大局，发挥政府法制监督作用进行专题调研。姚主任先后深入到瓦房店市复州城镇、旅顺口区分别实地考察了行政执法体制和行政执法监督体制机制改革工作情况；听取了大连市政府有关领导关于大连市委、市政府高度重视政府法制部门机构和队伍建设，充分发挥政府法制部门在促进大连经济和社会发展中法治引领保障和促进作用情况介绍；主持召开了市和部分县区政府法制办主任和市直重要执法部门法规处长座谈会，重点围绕推进执法重心下移、减少执法层次，开展综合执法以及建立常态化行政执法监督工作机制、创新行政执法监督方式和方法、建立和完善行政执法全过程记录、行政执法信息公开制度、重大行政执法决定法制审核制度等内容听取意见。在参加上述活动期间，姚主任就做好当前政府法制监督工作发表了意见。

　　他指出，市、县区的行政执法监督工作在全部政府法制工作中占有重要地位。就市、县级政府法制工作而言，没有监督工作大的作为，就没有法制工作大的发展，这既是对贯彻三中、四中全会精神全面履行政府法制职能工作定位新的认识，也是我们直接从事政府法制工作的同志们的共识。所以，各级政府法制部门必须高度重视政府法制监督工作，要按照党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列讲话精神，立足政府法制工作职能，研究如何积极推进行政执法体制改革，如何创新行政执法监督体制机制，如何完善行政执法常态化工作内容和方式方法，如何使政府法制监督工作在围绕党政工作大局中发挥积极作用，不断适应新要求，创新新思路，扩大新影响，树立新形象。这是当前政府法制战线面临的一项十分紧迫的任务。

　　这次到大连就监督工作进行专题调研，实地考察了两个点，一个涉及行政执法体制改革，一个是创新行政执法监督体制机制。听取了大连市有关领导情况介绍，刚才几位同志做了很好的发言，很受启发。大连市的政府法制工作紧紧围绕市委、市政府中心工作，取得很大成绩，创造出一些工作经验，在全省乃至在全国都有影响。这次调研，大家对今后工作提出了很好的意见和建议，省办将认真研究吸纳。关于做好当前政府法制监督工作，姚主任提出以下四个方面要求：

　　第一、政府法制部门要深刻认识监督工作在推进依法行政，加快法治政府建设中的重大作用。最近，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，落实纲要要求，如期实现党的十八大提出的在2020年基本建成法治政府目标任务十分迫切。推动工作落实的责任主体主要是政府法制部门，这在去年以来省委、省政府落实中央要求的责任分工和重点工作安排上得以充分体现。因此，我们肩负的责任重大。特别是十八届三中、四中全会就建设严密的法治监督体系，赋予政府法制监督很多新的工作职责和目标任务，要承担好这些职责，已经不能简单的用我们以往的工作思路、工作内容、工作重点、工作方法、工作模式去研究和落实了。我们要清醒看到，当前政府法制工作现状，与国家层面在顶层制度设计上把政府法制建设摆在十分突出的地位有诸多不适应。三中全会本来应该是政府法制建设迎来的难得发展机遇，但法制机构建设没有得到足够重视。去年以来，全省14个独立设置的市级法制办有6个合并到政府办。县级虽然好点，有的地方加强了，但总体上讲这么好的大形势在法制机构建设上没有得到充分体现。法制部门机构和队伍建设难以承担和胜任工作需要。当然，我们也从自身工作做了深刻反思：问题存在的原因是多方面的，既有全社会法治意识问题，也有现有体制的问题，但更多的是我们自身原因。就监督工作来讲，监督工作历来是市、县法制办的主要职责。工作内容很多，设计了好多工作载体，省办也以政府规章的形式确定了好多工作内容，但大多都是在政府法制系统内部循环，始终没能形成融入党政工作大局、独立的、常态化的工作形态，可干可不干，自己不干没人让你干，远离中心工作，没有一条明确的工作主线。评价标准往往是市长、县长满意。靠个人支持认可维持现状，碰上一个不重视法制工作的，就严重倒退，例子比比皆是。

　　在我国行政管理体系中，市、县政府是法律实施的主要责任主体，法治政府建设的重点和难点在市、县。规范法律实施的最重要的手段和方法是监督。这必然要求市、县政府法制部门，要把监督和规范行政执法机关实施法律的执法活动，作为重要工作职责。如果政府法制部门不加强对监督工作的研究，不重视充分发挥法制监督工作在政府全局工作中的作用和影响，市县政府法制机构很难有大的作为。因此，我们必须按照三中、四中全会精神要求，突出改革创新，围绕中心服务大局，坚持问题导向和目标导向推进政府法制监督工作。

　　第二、关于政府法制监督工作思路。核心是法制监督工作定位问题：要跳出法制监督工作独家经营、自我循环的传统思维。一定要从实现党政中心工作任务的高度去认识和把握监督工作。具体工作中要研究找到既能顺应国家重视法制发展方向，又能围绕中心服务大局，还能更好体现法制监督职能的工作载体，就是我们说的结合点、契合点，形成领导支持、社会认同、我们能做好的工作项目作为工作主线，进而建立起常态化的工作机制，把工作职能相对固定下来，把我们的工作纳入实现党政工作的重要措施、重要工作载体去部署安排和检查落实，以我们围绕中心工作发挥的不可或缺的作用，来争取领导重视、关心和支持。让领导知道政府法制办承担的这些工作非常重要，而不是简单的从理论上去说明政府法制工作的重要性来争取领导重视。作用发挥出来了，水到渠成，自然需要加强机构和队伍建设。当前市、县政府法制部门一定要认真梳理三中、四中全会决议赋予政府法制监督新的职能，主动作为。省、市、县政府法制部门一定要统一思想，既突出一个工作主线，又结合本地实际创造各具特色的监督工作，上下形成合力，努力扩大社会影响。

　　第三、关于当前政府法制监督工作重点。总的讲，要以全面贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和党的十八届三中、四中全会关于深化行政执法体制改革、加快建设法治政府一系列重大改革措施为指导，以规范行政执法行为，实现严格规范公正文明执法为目标，以服务经济建设主战场优化发展法治环境为主线，以积极推动行政执法体制改革、探索行政执法监督常态化工作内容和方式方法、创新行政执法监督体制机制为重点。

　　一是坚持牢牢把握服务经济建设主战场的工作主线不动摇。实现辽宁老工业基地新一轮全面振兴，是当前全省的工作大局。我们都知道，当前我省经济形势严峻复杂，下行压力较大，老工业基地振兴发展进入爬坡过坎关键阶段。省政府把今年确定为“项目建设年”，全力优化投资环境。政府法制监督工作落实十八届三中、四中全会精神，落实省委、省政府关于深入推进依法行政、加快法治政府建设要求，就必须围绕这个大局。

　　市场经济是法治经济，法治经济的核心是发展的法治环境问题，优化法治环境的关键是规范行政权力，推进依法行政。要把我们监督工作放在服务经济建设主战场发挥作用的高度去认识和把握，这既是工作目标定位，也是具体工作任务要求。去年以来，省办抓住这个重点开展了一系列工作，以省政府名义下发《关于进一步规范涉企行政执法，优化经济发展环境》文件，以省政府名义组织开展行政执法大检查，以省政府名义召开优化经济发展法治环境工作会议，一年内三次大的举动，前所未有，就是要突出把法制监督工作提升到为振兴发展服务，优化经济社会发展法治环境这条主线上来，让政府把政府法制监督工作作为直接服务经济发展的重要工作载体去检查部署落实，把政府法制监督日常工作用这条主线穿起来，上升为政府的重要工作，这是我们对监督工作认识上的质的变化。要继续坚持以优化经济发展法治环境这个主线为统领，深入贯彻全省优化经济发展法治环境工作会议精神，继续抓好辽政办发【2015】29号文件确定的各项工作制度的科学规范落实以及省政府两年来下发的有关发展环境建设文件精神的落实，重点指导各市完善执法检查计划管理、规范行政裁量权等制度建设。省办今年还要以省政府名义围绕“项目建设年”开展优化经济发展法治环境专题大检查，并将检查结果纳入省政府对各市政府依法行政绩效考核，14个市排出名次，后几名扣分。

　　二是坚持用改革创新的思路和办法推动工作发展的正确方向不动摇。政府法制监督的对象是行政执法机关和行政执法队伍。监督工作是随着执法机关和执法队伍而存在的。执法体制的变化必然带来监督体制的变化。所以，主动适应和积极推动行政执法体制改革，创新行政执法监督机制，探索建立行政执法监督常态化工作内容和方式方法，是我们研究和关注政府法制监督工作发展的重大实践课题。行政执法中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法效率不高、执法权威不强等这些影响公正文明执法的突出问题的根源，还是执法体制的问题。因此，治本的解决办法，还是要靠改革现行的行政执法体制。三中全会以来，我们已经感受到了国家层面在顶层制度设计和工作推进措施上的新的突破和发展。

　　从国家层面看，围绕行政执法体制改革，中央重点抓以审批制度改革为核心内容的简政放权，各级政府原有的管理方式已经受到极大冲击。中央关于改革市场监管执法体制，改革城市管理执法体制提出整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能等措施将陆续实施。今年国家围绕执法体制改革将重点做好以下5个方面工作：一是继续抓好市场监管领域的综合执法，有条件的地级市也将整合工商、质监和食药监等市场监管职责；二是推进涉农、交通运输、文化、涉海等领域系统内综合执法；三是推进跨部门综合执法；四是推动执法力量下沉，研究街镇执法问题；五是清理省级执法队伍，省级原则上不设执法队伍，在设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍，区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。最近中编办和国务院法制办将下发文件扩大相对集中行政许可权试点，我省也将推进这项改革。

　　这样的改革形势和重点领域全新的执法体制，必然给政府法制监督工作带来许多新课题，如：传统工作理念和工作方式、工作重心等如何适当进行调整？如何在职能转变、审批权力下移过程中切实加强市县行政执法监督机构和队伍建设？如何处理好行政执法裁量权的控制与规范和监督长效机制建设问题？如何有效解决行政执法程序不足及其完善措施？如何推进服务型行政执法规范化建设？如何加强行政执法队伍规范化建设？如何加强城管执法基础建设及实施规范化执法？探索研究县乡行政执法体制改革和执法重心下移问题及行政执法方式创新、行政执法信息化建设、行政执法保障、行政执法统一领导协调机制、深化行政执法责任制问题，等等。这些实践课题都需要我们在深化改革中积极探索解决。

　　第四、关于创新行政执法监督体制机制问题。推进行政执法监督体制机制改革，是贯彻党的十八届三中、四中全会精神，深化行政执法体制改革的重要内容。近年来，我省各地、各部门不断创新行政执法监督方式，加大监督检查力度，严格规范行政执法行为，取得了一定效果，但为什么我们的监督权威性不够？主要是执法监督体制不健全，执法监督法律制度不完善，执法监督主体、措施、内容不明确，执法监督程序不完备等等，这些问题的解决，需要我们在行政执法监督工作中通过推进和深化行政执法监督体制机制改革，来探索行政执法监督的新方式和新路径，来完善我省政府内部层级监督，从而改进上级机关对下级机关的监督，最终实现行政执法监督工作的规范化、制度化和常态化。首先要深刻认识推进行政执法监督体制机制改革工作的紧迫性和必要性。党的十八届三中全会明确提出：要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督。党的十八届四中全会进一步指出：加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点，要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。积极推进行政执法监督体制机制改革和创新。今年以来，全国各地贯彻中央要求，把推进行政执法监督体制机制改革作为深化行政执法体制改革的重要内容，积极开展行政执法监督体制机制改革试点工作。其中，通过在政府法制机构加挂行政执法监督管理局牌子，强化对行政执法行为的事前、事中、事后的监督，确立政府内部层级监督的地位和权威，得到了国务院法制办的充分肯定。这项改革创新，不是对以往政府法制机构承担的行政执法监督职能的简单重复，而是具体落实中央关于深化行政执法体制改革要求，探索建立市、县政府统一行政执法管理协调体制和行政执法监督常态化工作机制，有效履行政府行政监督职能的重要改革举措；是顺应执法体制改革要求，重新认识和科学界定政府法制部门承担的行政执法监督职能，破解行政执法监督突出问题的重要方式和路径；是着眼解决转变政府职能、深化行政审批制度改革后权力下放，加强市、县行政执法活动监管，提高基层行政执法队伍素质，规范行政执法行为的迫切需要；是加强和改进行政执法，做到哪里有执法、哪里就有监督，执法到哪里、监督就到哪里，确保行政执法监督全覆盖，实现严格规范公正文明执法目标的重要保障。在具体推进工作安排上，省办将在上半年总结2至3个市和县区在法制办挂牌行政执法监督管理局的做法，下半年召开现场会推广这方面经验。其次，要突出重点内容，明确工作任务。要以全面落实党的十八届三中、四中全会关于深化行政执法体制改革、加快建设法治政府一系列重大改革措施和习近平总书记系列讲话精神为指导，以强化行政执法监督作用发挥，实现严格规范公正文明执法为目标，以建立主体明确、职责明晰、保障有力的监督体制以及完善制度健全、程序规范、监督有力的监督机制为主要内容，以加强行政执法监督机构和队伍建设为保障。具体内容主要包括：

　　要健全行政执法监督体制。立足全面提高本地区行政执法效率、能力和质量，重点在监督的组织架构、监督模式、运行机制上积极创新、有所突破。除研究在法制办挂牌外，还要研究加强执法部门的监督职能及监督机构建设，实现一级政府明确一个监督部门、一个部门明确一个监督机构的监督体制。要加强执法监督队伍建设，充分利用政府法制工作机构的现有资源，配齐配强监督人员，提高行政执法监督队伍素质，加强监督条件保障，使其与承担的行政执法监督任务相适应。

　　要完善行政执法监督制度建设。建立政府统一管理和协调行政执法的工作制度。协调推进行政执法体制改革，推动行政执法重心下移，开展城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，指导、监督开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权和城市管理等领域行政执法相关工作；整合规范执法主体，统一管理执法队伍，优化执法力量配备及执法物质保障；协调解决执法争议，建立行政执法部门间协作配合工作机制；组织实施重大行政执法统一听证；落实行政执法主体资格审查、确认、公告及行政执法和行政执法监督证件管理等执法资格管理制度；健全学习培训制度，实现行政执法人员培训专业化和常态化；完善规范行政执法行为制度建设；落实有关法律执行情况年度检查和报告、行政执法情况统计报告等制度。加强行政执法信息化建设及执法监督信息平台建设和管理。国务院法制办今年重点研究抓建立健全行政执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政执法公示等3项制度试点。我省也要同步推进。

　　要创新行政执法监督的方式和方法。加强对行政执法行为全过程监督，形成事前报告审核、事中严格规范、事后评议考核行政执法监督制度体系，从源头上规范行政执法行为，预防和化解社会矛盾；监督规范因实施简政放权需承接行政权力的执行情况；建立执法全过程记录制度，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、行政征收、行政征用、行政检查等执法活动，提高执法透明度和公信力；围绕社会关注、群众关切的热点和难点问题，有计划、有步骤地开展专项执法检查和违法行政案件查处，切实做到执法必严、违法必究；监督、指导、规范行政裁量权指导标准，减少行政执法随意性；实施涉企执法检查计划审核和执法检查备案管理、重大行政执法决定法制审核、重大行政处罚决定备案审查、执法文书规范及案卷评查、监督罚缴分离、收支两条线及罚没财物处置等制度落实、受理违法行政执法行为举报投诉和违法行政行为的责任追究、综合协调行刑衔接工作、检查落实行政执法责任制等监督制度；推进服务型执法，指导行政执法机关创新执法方式，倡导行政指导、行政规划、行政和解等柔性执法方式。

　　要强化考核惩处机制。依法建立健全行政执法监督考核指标体系和评价体系，完善奖惩机制，切实做到有权必有责、违法必追究；推进行政执法评议考核，定期对行政执法部门及其行政执法人员行使行政执法权和履行法定职责的情况进行评议考核，评议考核结果应当作为有关机关奖励、惩处以及干部任免的重要依据。