王殿武副厅长在全省依法治水工作座谈会上的讲话

深化法治思维 全面提升 依法治水能力和水平

（根据录音整理）

（2015年3月6日）

各位同志，昨天是正月十五，有远道的同志昨天晚上就到了，有的是今天一大早赶过来的，很抱歉让大家没能过个团圆的节。但依法治水是大事儿，依法治水若是搞不好，我们水利干部那就不是十五不团圆的事儿了，有的干部可能下半辈子都没有团圆了，这是句实话，目前看全国涉及水利干部出事儿的也不少。省厅也加大了这方面的力度，尤其是辽西北工程，前些天党组还在研究，对一般质量事故行为、质量违规行为，对相关责任人都进行了处理，大家确确实实要有高度的警醒。     

为什么要开这个会，大家觉得这个时间节点很重要。会议背景大家也比较清楚，一个就是全面依法治国已经启动，十八届四中全会开创了中华民族全面依法治国的里程碑，这在历史上是前所未有的。今天上午传达了习近平总书记在省部级干部培训班上的重要讲话，大家都清楚，这是个里程碑，是个大事儿，不依法治国、不依法治水是行不通的。省委已经下发了全面依法治省的实施意见，制定了相关的各个方面的步骤和措施，下一步政府也要下发。省厅下一步也要制定全面依法治水的实施意见，并且征求意见稿也已经发给大家了，这是顶层设计。大家要高度重视，这不是水利局分管局长、也不是水政科长、处长的事儿，这是整个水利的大事，要认认真真的把这个依法治水的意见回去跟主要领导，甚至跟市里主管领导，甚至比较重要、对水利比较关注的市的市长也要汇报。涉及你市的特殊问题，在意见中需要增加的内容要及时反馈。依法治水是框架、纲要的问题，纲要里不包含你这一块，以后再往里加就很难了。大家都知道，依法治国、依法治省、依法治水是纲要、概要，相当于宪法和水法的关系，想要全面具体是做不到的，真正具体包括的层面，各个市县也要出台相应的实施意见，但是框架是定位的，下位法不能突破上位法。所以这个对大家很重要。

今天这个会是解决今后依法治水宏观大事的问题，大家不能不当回事，省厅是正式发给各市征求意见，以后回头还要召开座谈会，征求相关各个方面甚至相关省直部门的意见。

开这个会的第二个背景就是我们省厅的依法治水的机构、队伍基本到位，职责基本清晰。省厅去年单独成立了水政监察局，跟法规处什么关系？法规处是水利厅的法制工作部门，代表水利厅，对执法、立法、依法行政都有领导、指导、监督的职责，包括与相关单位、部门的协调。省厅下一步还要做工作，把公安执法这块进一步理顺。我觉得江河流域公安局这个名字起得非常好，我们水利这些事儿都是在江河流域内的，江河流域所有的水事都应是水利管，体现了水利的特点。各个市县也要认真研究这些事请。

第三个背景是开创依法治水的局面还面临着严峻的挑战。社会违法问题纠正难，我们自身执法难，甚至保护水行政执法人员人身安全都难。我在凌河局当了几年局长，工作都跟河道相关，切实感受到了执法者的人身安全保障难，社会执法纠正难、处罚难。在依法治水如何实现省、市、县、乡联动，区域衔接上也较难。我们开展基层水利服务体系建设，实际上很多执法都在乡村，农村水利执法很困难。有些相似的违法行为，在不同的地区有不同的处理，所以下一步要研究全省统筹协调区域执法。党组和史厅长对依法治水也非常重视，同意在水利工作会议之前召开这个座谈会，而且在下周一召开的水利视频工作会议上，包括廉政建设会议上，史厅长还要用专门的篇幅来讲依法治水的问题。 

在这样的背景下，我们召开今天的会议目的有六个：

一是 传达贯彻落实中央依法治国、省委依法治省的战略部署。刚刚清照同志也给大家传达了中央、省委的文件，这是非常重要的目的； 二是 通过今天的会议了解全省水利系统依法治水的工作情况，为什么要求十四个市和试点县都发言，主要是了解一些相关情况； 三是 听取了大家对依法治水的意见和建议； 四是 吸取各地区、各部门在依法治水工作中的经验和教训； 五是 以会代训，使大家对省厅依法治水的思路和措施有所掌握； 六是 进一步促进全省依法治水能力和水平的提升。

关于依法治水，具体我讲三点意见：

一、我省的依法治水已经积累了很好的成果和基础

      听大家的介绍和我了解的情况，辽宁省在这方面是很突出的。我们的水利工程规划速度，基层水利管理，水污染防治，辽河、凌河治理创新机制，成立江河流域公安局，大伙房饮用水源保护区的保护，从宏观上讲都是依法治水。

依法治水积累了很好的成果和基础有八个方面的体现：

1. 水法规体系已基本形成。 在辽宁省境内，水事违法行为都能找到具体条文加以处罚。今天给大家发了水法规汇编目录，大家回去认真看，还有哪些没包括，都可以提出意见。目录中还增加了一个市、县的法规目录。如水利工程管理保护条例，本溪市制定出来的，其他市没制定，其他的市可以参照本溪。法规汇编目录中有很多的内容，第一个就是宪法。宪法我学习了好几遍，大家不要觉得宪法跟我们水利没关系，实际上宪法跟水利关系重大，其中很多内容都跟水利相关，具体条文因为时间关系我就不一一提了。宪法提出了依法治国，在依法治国的背景下我们要依法治水，我们要有这个宏观思路。还有立法法，我们水利这些法规是怎么制定出来的，立法法里都有相关的权限的规定。第二个层面就是水法律法规，刚才讲了，包括水法、防洪法、水保法、水污染防治法、河道管理条例等等。第三个是水行政执法相关法律法规，行政处罚法等。第四个就是涉水法律法规，跟水法有关的农业法、土地法等，也必须遵守。第五个就是有立法权的市、县出台的法规。

今天以会代训，也给大家讲一讲。全国人大制定的是法律，全国人大制定的法律有根本法、基本法、普通法等。法律分类很有学问，我研究了很长时间，有实体法、程序法、判例法等等，大家回去好好研究。全国人大制定的法律是一级效力，这叫法律；接下来叫行政法规，国务院出台的行政法规；第三级效力叫地方性法规，省、直辖市、自治区人大包括较大的市的人大制定出台的叫条例，是地方性法规，但效力低于国务院条例。第四级就是规章，规章有两种，部委规章和地方政府规章。部委规章，是国务院组成部门如发改委、水利部、财政部等以部长令形式颁布的。地方政府规章是省级政府以政府令或者省长令颁布的。第五级层面就是规范性文件，效力最低。

      2. 水行政审批已基本规范。 一是公布了水行政审批事项清单2014版，从省厅到各市都公布了，有些地方还公布了行政职权事项清单。二是优化简化了行政审批流程和环节。三是行政审批电子系统平台基本建成，或者说审批大厅基本建立。

3. 水行政执法框架已基本形成。 为什么说水行政执法框架基本形成，从大家的汇报中可以知道，目前全省的水政监察队伍基本建立，但状况参差不齐，有的人员多一点，有的少一点。有三个标志：一是机构队伍基本到位；二是职责理顺基本到位，尤其是省厅这块，市里大部分也基本到位，县里有的还需加强；三是水行政执法能力已基本具备，最起码具备了基本的执法能力。 

4. 水事矛盾纠纷和涉水行政争议基本可控。 丹东有国际水事纠纷，朝阳的老哈河省际纠纷等，但全省的情况基本可控。

5. 水利法制宣传教育机制基本建立。 水利普法、世界水日、中国水周宣传，每年都做宣传，包括水政监察人员培训等，都形成了机制。

6. 水行政执法效果基本满意。 省厅先后开展了以整治盗采地下水为主要内容的水资源专项执法活动、以打击非法采砂为重点的联合执法活动，加大了对水利工程违规建设类案件的集中查处力度，有效遏制了违法案件频发的势头。

7. 我省依法治水的氛围和特色已基本形成。 这些方面是很好的基础。我们还有自己的特色，成立了江河流域公安局，辽宁独具一格。水利统一着装穿制服是不太容易做到的，但是跟江河流域公安合作是可以做到的。咱们辽宁省的特色是全国其他各省都没有的，这种特色和优势还没有完全发挥出来，还有很大的提升空间。水工程、水生态、水环境方面的执法还要加强，水环境方面的执法涉及到环境监察，可借助相关力量来整合有关执法。

二、深化法治思维，增强依法治水的责任和担当

目前，全省水政监察人员有一千二百多人，加上江河公安也有三四百人，队伍力量很强大。水行政主管部门所有人员都具备资格，你代表政府，你是政府组成部门，花的是纳税人的钱。不是处罚才叫执法，审批过程本身就是执法，在依法办事儿。深化法治思维的全过程必须要遵法、执法，大家要深化到这个层次，机关各个处室水资源处、河务处等都有执法职能。凡是有审批职能的都具有执法职能，涉及你的岗位责任你就得执法。这就是深化法治思维，这些个概念大家共同学习。这是座谈会，说的不对的大家共同探讨。

1. 依法治水是依法治国的重要组成部分。 中华民族历来治水兴邦，中央一号文件明确水是生命之源、生产之要、生态之基。我们祖先的发祥地，长江、黄河文明都与水相关。水治不好，国能安邦么？

2. 依法治水是依法治省的重要内容。 我们辽宁水利有自身的特殊性，水多、水少、水脏、水浑的问题都有，在全国也比较特殊，每年都有局部暴雨、洪涝灾害，2014年发生了历史性大旱。水污染问题，水污染不严重就不成立辽河、凌河局了。依法治水不只是水利部门的事，环境保护部门保护水环境也在依法治水，林业部门增加森林覆盖率也是在依法治水。

3. 依法治水是水利事业健康发展的基础和重要支撑。 为什么水利行政部门存在，因为有水法、防洪法、水污染防治法等法律法规的依据。任何一个国家设立的行政机构、事业单位，都有法律的支撑。为什么设立水保局？水保法是全国人大出台的，法的权威性、重要性就在这里，依法治水决定了水利的地位和职能发挥，依法治水决定了水利行政能力实施的效力，依法治水也决定了水利工程安全、资金安全、质量安全、干部安全，依法治水决定了水利事业的健康发展。在这里大家要明确一个概念，依法治水不是只有水行政处罚一件事，水利行政的方方面面都涉及到依法。依法审批、依法行政、依法监督、依法检查、依法招投标，什么事情都要依法，这个宏观的概念大家一定要掌握。

有权力就有责任，大家一定要深化法治思维，调动各方面的积极性。省厅正在推行综合执法，一个窗口对外。依法治水是水利事业健康发展的基础和支撑，既然选择这个岗位，就必须依法行政，这不是一句虚话。

4. 依法治水仍面临许多待破解的难题。

      首先，是权与法的关系。 权与法的关系就是领导意志和依法依规办事的关系，权与法的关系是依法治水的核心问题。奉法者强则国强，奉法者若则国弱。权力是一把双刃剑，权力在法治的轨道上行使可以造福人民，在法律之外的轨道上行使必然祸国殃民。“欲流之远者，必浚其泉源”，要让权力在法治的轨道上运行必须把权力关进制度的笼子里，给权力的行使设定清晰的法律边界。依法行使权力，依法制约权力，依法监督权力。法定职权必须为，法无授权不可为，这是一条红线，这是权与法的关系，也是全局性的难题。

其次，是下位法与上位法的关系。 举个最典型的例子，依法治水和宪法什么关系？跟水法、水污染防治法是什么关系？这就是我们说的层级关系，但是我们现在有很多上位法、下位法理解不一致的地方，下位法与上位法有冲突，这也是值得研究的难题。

再次，是规范性文件与法律法规的关系。 目前规范性文件很多与法律法规有矛盾，出台非常随意，也是一个严重的问题。

第四，水法规与涉水法规的关系。 水法规与环境保护法规、水污染防治法规的关系，涉及执法主体界定的问题。

第五，执法主体与法律的关系。 有的法律规定了明确的执法主体，有的有好几个执法主体。实践中水利与其他部门也存在着执法权的交叉问题。

第六，自由裁量权的划分与操作实践的关系。 自由裁量权的指导标准划分难，操作更难，目前也是水行政处罚的一个难点。

第七，水行政执法与公安司法的关系。 辽宁省有江河公安局执法，执法还难，其他省份更难。河道采砂，没有盗砂罪对应，犯罪是破坏矿产资源罪。砂石盗采追究刑事责任，谁给鉴定？省法院、检察院、公安厅联合出台文件，使水利部门有了鉴定权，查处案件鉴定过程效率提高了很多。水行政执法与公安司法的关系，罪和非罪，涉嫌违法犯罪要及时移交给公安机关等问题都需要在实践中深入探索。

第八，执法能力和执法效果的关系。 执法能力包括执法人员的素质、机构、装备等，尤其是现代化程度，直接影响执法效果。

依法治水面临着许多特点和难题，这些难题的破解，可以大大提高我们的执法能力。

      5. 依法治水更需要担当和创新，这是对在座的各位，也是对所有的水利人的要求。

      （1）进一步完善水法规体系需要担当和创新。例如水利工程管理和保护条例出台，水利工程确权划界工作等，没有担当和创新是很难做到的事情。

      （2）深化改革、简政放权更需要担当和创新。下放审批权也需要担当和创新。

（3）依法行政需要勇于担当。实施行政处罚，没有条文、没有法律依据是不行的，而没有担当精神更是不行的。

（4）水行政执法更需要担当和创新。包括取证的手段和方法，包括各个部门协调的机制，都需要创新和担当。

（5）水行政处罚也需要担当和创新。刚才讲的自由裁量权的划分就需要创新，处罚实施就需要担当。

三、落实全面依法治国、依法治省战略部署，全力开创依法治水新局面

主要做好三个方面工作：

1. 在依法行政方面，一要 全面清理水利法规，清理之后编写《涉水法律法规汇编》和《现行有效的规范性文件汇编》，这是提供依据； 二要 全面加强水利立法规划，法规清理之后哪些需要修改，哪些需要新制定，怎么样制定，我们要进行规划，我们要编制“十三五”辽宁水利立法规划。2015年，省厅将进行《辽宁省水利工程管理保护条例》立法的调研起草，制定出台《水土保持补偿费征收使用管理办法》，并研究出台《辽宁省农村水利工程管理实施细则》。这三个重点工作一个是地方性法规准备、一个政府令、一个规范性文件，也希望市、县提出意见和建议。 三是 全面清理行政权力，并进一步深化简政放权。省厅的水行政审批事项清单已经由省政府公布，一共二十项，也都发给了各位，这是省厅的职权范围，各市、县也要明确自己的审批职权范围。下一步还要继续开展行政职权的清理，省政府也会有相应的部署。行政职权范围很广，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政检查、行政奖励以及其他行政职权，包括行政指导权、行政物资帮助权等等。这些职权清理完之后，必须有法律依据，至少要有规范性文件，具体依据的条款。李克强总理在政府工作报告中庄严承诺，非行政许可审批项目一律取消，也就是没有法律授权的审批项目，2015年一律取消。6月30日前，省政府要向社会公布各个部门的行政权力清单，下一步各单位都要开展相应的工作。 第四 是全面清理并进行水法规自由裁量权的划分。今天给了大家一个征求意见稿，这个必须等6月30号之后再具体敲定确认，等政府认可了我们厅的行政职权之后，要编制《辽宁省水利厅行政职权手册》和《辽宁省水行政处罚自由裁量权标准指导手册》。 第五 全面改进和创新依法行政服务方式。一要优化简化行政权力运行流程图，我们已经有了行政审批流程图，下一步要制作所有行政职权的运行流程图；二是统一审批平台和方式，一个是电子系统平台，一个是统一窗口。水利厅现在行政审批都是一个窗口对外，接受和送达都是厅办公室负责。三是要改进事中事后监管的办法和方式。

      2. 在行政执法方面 ， 一是 全面加强水行政综合执法体系的构建，省厅已经基本建立内部的行政执法体制并运行，加强水政监察工作的实施意见也都下发了，各市县也要逐步建立，大胆探索实践。 二是 全面加强水行政执法队伍和能力建设，加强培训，加大实践执法力度。水利厅在干部培训上要有依法治水的内容，还要举办专门的法律知识讲座，包括编制手册，手册本身就是一个很好的培训教材。 三是 开展专项整治行动，加大水事违法案件的查处力度。河道重点专项、水库专项执法、大伙房水库输水工程专项执法等等，以专项执法带动全面执法。 四是 积极推进水行政执法与公安司法相衔接。 最后 就是加强依法治水的学习培训，要使守法变成自觉的行为。领导干部要带头学法，水行政执法人员也要学法懂法，水利行业所有的从业人员都需要加强法律知识的学习。

3. 加强依法治水、宣传教育方面，第一 充分利用发挥全国普法宣传平台的作用，六五普法马上结束，七五普法可能就要开始了，要利用好这个平台； 第二 充分利用发挥世界水日中国水周宣传平台的作用，这方面我们有的市做的非常好，阜新市已经把宣传做成了品牌； 三是 充分利用发挥水利系统培训班的作用，定期开展培训； 四是 充分利用发挥水利基层服务体系的作用。我们全省有一万多名水管员、库管员、村管员，充分利用他们在群众中开展宣传，普及一些水利法律知识进社会、进家庭、进课堂，发挥其在依法治水方面的作用； 第五 要充分利用发挥典型事例、案例的作用。水政监察局可以编写一本水事典型违法案例，选取查处的典型案例，充分发挥典型事例、案例的宣传教育作用。 第六 要充分发挥考核机制的作用，增加水行政执法在“大禹杯”考核中的分值，省厅法规处也要加大对各单位依法行政的考核力度。 最后 要充分利用多媒体宣传作用，如互联网等非常好用，宣传影响面比较大。

同志们，在厅党组的领导下，在各位的共同努力下，这次会议的目的和目标肯定会实现，辽宁省的依法治水工作也一定会有新局面和新作为！

谢谢大家！