依法行政《纲要》提出十年各地多项措施仍未落实

　　法制网记者 万静

　　 编者按——  

　　12月14日，中国政法大学法治政府研究院继去年之后今日再次发布《中国法治政府评估报告2015》和《法治政府蓝皮书?中国法治政府年度发展报告2015》，以第三方学术机构的身份，对我国法治政府的各项工作进程及现状进行摸底评判。本报今日就两报告披露的权力清单、依法行政、城管执法、行政审批、信息公开、政府内审等问题进行专题报道。以飨读者。 

　　2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立建设法治政府的目标，并明确规定今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。时至今年，《纲要》的颁布已经过去11年。

　　然而，根据12月14日中国政法大学对外公开的《中国法治政府评估报告2015》（以下简称《报告》）的评估结果显示，《纲要》提出的依法行政多项措施历经11年后，仍未全面落实。地方层面法治政府建设现实与状况，距离《纲要》提出的目标仍然有不少差距。2015年评估指标体系中依据《纲要》所提炼的一些指标的实际评测情况，都不尽如人意。

　　 超三分之一城市法治水平被评为不及格  

　　据悉，此次《报告》是由中国政法大学法治政府研究院，从2015年6月至2015年10月，对100个城市的法治政府建设状况开展评估得出的调研结果。《报告》披露，我国地方层面法治政府建设整体水平仍然不高，虽有小步提升，但仍不够理想。

　　具体情况为，《报告》评估使用的2015年版评估指标体系总分为1000分，所有100个被评估城市的平均得分为617.36分，平均得分率为61.73%，如果以60%的得分率作为及格线，那么，在全国范围内地方层面的法治政府建设平均水平仍然处于及格线边缘。在所有100个被评估城市中，有62个城市得分在600分以上，仍然有38个城市得分在及格线以下，也就是说，我国仍然有超过三分之一的被评估城市的法治水平处于不及格状态。

　　即使从法治政府建设水平较高的城市来看，在2015年评估中得得分和得分率排名前十的城市分别为：深圳市（782.88分，78.28%）、广州市（772.58分，77.25%）、北京市（755.95分，75.59%）、厦门市（752.15分，75.21%）、上海市（752.05分，75.2%）、杭州市（749.28分，74.92%）、东莞市（745.29分，74.52%）、长沙市（737.68分，73.76%）、泉州市（727.02分，72.7%）、成都市（722.14分，72.21%）。如果以得分率80%作为良好的标准，那么在2015年度所有被评估城市的法治政府建设水平都未达到良好标准。这表明我国法治政府建设的整体水平仍然不够理想。

　　 《纲要》多项措施地方仍未实施到位  

　　2004年的《纲要》提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。如今距离2004年《纲要》颁布已有11年，但是通过评估所揭示出的地方层面法治政府建设现实与状况，距离《纲要》提出的目标仍然有不少差距。2015年评估指标体系中依据《纲要》所提炼的一些指标的实际评测情况都不尽如人意。

　　比如：《纲要》提出“地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上级人民政府报告推进依法行政的情况”，2015年评估指标体系据此提炼的指“本年度就依法行政工作或执法情况向人大常委会做专题汇报”的平均得分率为71%；《纲要》提出“制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”，据此提炼的指标“是否按规定对现行规范性文件开展清理并公布清理结果”的平均得分率仅为53.5%，有39个城市的得分为0；《纲要》提出“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，据此提炼的指标“重大决策合法性审查机制的实施情况”的平均得分率仅为31.7%，有84个城市得分在及格线之下；《纲要》提出“健全行政执法案卷评查制度”，据此提炼的指标“案卷评查”的平均得分率仅为33.2%；《纲要》提出“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事执法工作”，据此提炼的指标“行政执法主体清理”的平均得分率仅为29.5%等等。

　　《报告》对此分析指出，这些数据表明，如今11年过去了，《纲要》提出的一些具体措施的落实情况还很不理想，“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”也基本上没有实现。

　　   行政首长负责“是否严格问责”得分率仅为10.1%  

　　《报告》披露，经过多年的立法发展，我国法治政府建设的制度体系不断完善，但制度实施的实际效果仍然堪忧。从评估来看，当前我国地方层面法治政府建设的制度实施困境主要表现在：

　　以评测相关制度建立为内容指标的得分率都相对较高，以评测相关制度实施为内容的指标的得分率都相对较低，比如，“是否建立行政首长负责制”的得分率为64.75%，而“是否严格问责”的得分率仅为10.1%。

　　政府的制度建设与公众对制度落实的评价存在很大距离，比如以重大行政决策听取意见为例，“重大决策听取意见制度”这一指标的平均得分率为81.3%，而在“社会公众满意度调查”中第二个问题的平均得分率为51.79%，两者相差将近20%。

　　以评测员执法体验为内容的指标的得分偏低，很多城市甚至得分为0。比如以“违法行为投诉查处实际体验”这一指标为例，该指标总分为30分，平均得分为13.3分，平均得分率为44.3%，其中得分为0的城市有51个，占总数的一半以上。

　　     过半城市未执行“三统一制度”  

　　《报告》指出，法治政府建设的动力机制和压力机制依然不足，一些顶层设计的制度措施难以真正的全面落地。

　　法治政府建设不仅需要动力机制，也需要压力机制，但我国当前地方政府去推进法治政府建设的动力机制和压力机制都还不足。一方面是以法治政府建设作为官员晋升考核主要指标、具体的、具有可操作性的考核体系还未真正建立，地方政府的领导缺乏推进法治政府建设的内在动力；另一方面是以法治政府建设作为官员问责重要内容的问责机制也没有建立，一些官员以破坏法治为代价的做法没有得到真正的法律追究，甚至还得到变相的激励，于是地方政府的法治政府建设也就缺少了外在压力机制。动力机制和压力机制的缺乏，使得中央政府制定的一些属于顶层设计的制度措施无法在地方得到全面、有效地实施。

　　比如行政规范性文件的“三统一制度”（统一登记、统一编号、统一发布），2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。”如今5年过去了，关于“三统一制度”的落实情况这一指标，根据评估结果，被评估城市总体上做得不够理想，平均得分仅为3.08分，有58个城市仍未推行该制度，得分为0。这也意味着行政规范性文件“三统一制度”作为顶层设计的制度措施，并未在地方层面得到真正的全面落地与实施。