借力内控:变财政管理“碎片化”为“系统化”

      借力内控建设，对各项财政管理业务进行流程梳理、流程优化和流程再造，堵塞管理漏洞，将制衡机制嵌入财政管理制度和业务流程，对提高财政管理的质量和效率、防控业务和廉政风险大有裨益。

　　新年前夕，随着内部控制操作规程初稿的编制完成，辽宁省财政厅以预算管理为主线的内部控制体系建设进入收官阶段。

　　在财政部全面开展内部控制工作的基础上，辽宁省财政厅在全国率先开展了内部控制建设工作。与兄弟省份大多按组织架构建设内控体系不同，辽宁省财政厅是先按照预算编制、预算执行、政府采购管理、资产管理、非税收入管理、债务管理6个方面的财政管理业务分别制定内部控制规范，再由厅内各单位制定本单位内部各项财政管理业务的操作规程。

　　辽宁是目前全国唯一以预算管理为主线进行内部控制体系建设的省份。这一独特创新不仅得到内控专家们的一致好评，也让辽宁财政厅自身受益匪浅。

　　将制衡机制嵌入财政管理制度和业务流程

　　在内控建设方面，辽宁省财政厅早就开始了探索。

　　辽宁省财政厅内控办副主任、监督检查中心主任孙芃告诉记者，2012年起，该厅就与咨询公司合作，在国库处开展内控建设工作试点；2013年，又在政府采购监督管理处开展试点。2015年初，从省到乡“全覆盖”的《辽宁省财政国库管理内部控制规范》正式下发，成为国库内控管理的范本。

　　2014年上半年起，该厅又在全国率先开展了内控建设研究，并与东北财经大学和中国内部控制委员会合作，确立了《财政监督转型研究———基于内部控制过程的治理模式》研究课题，列入当年辽宁省财政科研基金项目。

　　在从实践到理论的探索中，辽宁财政人认识到，随着各项财政改革的不断推进，财政管理新业务新制度新措施不断出台，但各项财政内部管理的措施办法“救火式”“修补式”较多，长期缺乏系统梳理，多呈碎片化、分散化、孤立化状态，甚至政出多门，互不衔接。而借力内控建设，对各项财政管理业务进行流程梳理、流程优化和流程再造，堵塞管理漏洞，将制衡机制嵌入财政管理制度和业务流程，对提高财政管理的质量和效率、防控业务和廉政风险大有裨益。

　　2015年1月4日，辽宁省财政厅决定由监督局牵头，开展财政厅内控建设工作。监督局经过与厅内相关处室和专家的深入研讨，按照内控基本制度—内控规范—内控操作规程三个层次的内控体系架构，在起草内控基本制度草案时，提出了在财政厅14项主要管理业务中，先选择以最核心的业务——预算管理为主线的6项财政管理业务做好内控规范建设的思路。

　　财政厅党组会两次专门研究内部控制建设工作。厅党组书记、厅长陈广君将内部控制工作视为厅内当前重点工作之一，亲自部署，多次听取内部控制建设工作汇报，要求大力推进，并在内部控制建设工作汇报上批示要求“精雕细琢，务求成功”。

　　3月20日，厅党组（扩大）会议决定成立厅内部控制委员会，由厅长陈广君兼任内控委主任，在监督局设立内控办，并审议通过了《辽宁省财政厅财政管理内部控制基本制度》和《辽宁省财政厅财政管理内部控制体系建设工作方案》。

　　这一基本制度勾勒出财政厅内部控制建设的“蓝图”：站在全厅财政管理业务角度，打破处室管理界限，对财政管理业务进行科学分类和归并，按照预算编制等6方面财政管理业务分别制定内控规范，着力解决财政管理业务内控工作的纵向与横向衔接问题。

　　“内部控制体系建设的过程，就是把财政管理由‘碎片化’向‘系统化’转变的过程。”辽宁省财政厅内控委副主任、监督检查局局长吴作章说，“其核心是建立制衡机制，分事行权、分岗设权、分级授权，实现决策、执行和监督既相互制约又相互协调，强调流程再造和信息化手段的应用。”

　　“经过归并，预算编制、预算执行覆盖了财政管理业务的全过程，再加上政府采购管理、资产管理、非税收入管理和债务管理，充分涵盖了省财政厅财政管理业务的各个方面，基本实现了对厅内预算管理相关单位和岗位的全覆盖。”孙芃说。

　　打破处室界限 理顺业务流程

　　“内部控制建设是一项复杂的系统工程，是厅内各单位的共同职责，需要各单位加强沟通、相互协调。在梳理风险点过程中，各单位要准确查找和揭示风险点，坚决避免从部门利益出发，回避和掩盖敏感风险点。”3月27日，在省财政厅全员参加的内部控制工作动员暨培训会议上，厅党组副书记、副厅长、内控委副主任邢恩先一席强调之语，道出了内控建设成败的关键。

　　作为6个规范编制的牵头单位，预算处、国库处、政府采购监督管理处、非税收入管理处、资产管理处、债务管理办公室可谓重任在肩。因为他们要做的不仅是“扫清自家门前雪”，还要协调全厅各相关业务处室，通过梳理、规范和优化该项业务整个流程，控风险，堵漏洞，“管好他人瓦上霜”，形成相互制约和有效控制的机制。

　　比如，预算编制内控框架包括“四本预算”编制、省本级部门预算编制，以及预算绩效管理、预算公开等7个一级流程，还有19个二级流程和18个三级流程，不仅涉及预算处全体工作人员，还涉及政府采购处、非税处、资产处等综合管理处室和各个部门预算管理处。内控规范编写过程中，预算处在按照末级流程目录逐条进行梳理的同时，积极主动与相关处室电话沟通、上门服务，加强工作协调，调整完善流程框架内容，确保不漏项、不偏题。

　　已经建立内控规范的国库处也不轻松，通过对预算执行全流程的梳理，他们不仅将年初制定的国库内控框架内容进行了扩充，增加了执行分析、动态监控、决算、专户现金管理等内容，而且将业务扩展到涉及各业务处室的所有预算执行环节。

　　这一次系统的业务梳理，让一些制度建设的空白点、业务衔接的“断档点”、内部控制的薄弱点清晰地显露出来。如：对业务处室之间的工作衔接环节进一步明确流程及责任，包括：当非税收入征收政策或单位收入项目发生变动时与非税处的衔接、当财政统发工资出现指标缺口时与预算处的衔接、当财政直接支付发生退票时与下达指标的部门预算管理处的衔接、当国库集中支付动态监控出现违规疑点时与相关业务处的衔接，等等。

　　“厅里要求内控规范的每一项业务流程都要有明确的规定。有规矩的按规矩办，没有规矩的通过内控制度立规矩。”孙芃介绍说，针对查找出的各种问题，各牵头处室与相关单位积极磋商，理清各自工作职责，明确责任主体，不断优化业务流程，并及时补充完善各项制度办法，真正发挥出内控建设工作堵塞漏洞、流程再造的作用。即使是目前还没有内部制度规定的新业务，如债务发行内部管理等，财政厅也完善了内部管理程序，为下一步制定新的制度奠定了基础。

　　“制定内控规范不是‘走过场’，而是实实在在地解决管理问题。”这是参与编制内控规范的干部们最深切的体会。

　　11月下旬，6项业务规范正式出台，共梳理出38个一级流程、92个二级流程、67个三级流程、244条控制目标、371个主要风险点、459条控制措施。各项业务流程系统连贯，简洁透明，搭建起辽宁省财政厅内部控制体系的“主干”。

　　紧接着，厅内各单位财政管理业务内部控制操作规程的编制工作迅速展开。

　　凝聚合力 打造精品

　　为了有效避免内控建设的“灯下黑”问题，辽宁省财政厅在内控建设中，特别注重发挥“外脑”的力量。

　　4月初，为广泛查找省财政厅6个方面财政管理业务的风险点，内控办通过下发文件、公布电子邮箱、召集会议等形式，公开向省直各单位、各市及省直管县财政部门、咨询专家等征求意见。各方反映的相关问题，都成了开展内控规范建设的“必答题”，也将作为验收财政管理业务内控规范等的重要参考依据。

　　随后，内控办还通过邀请知名内控专家授业解惑、组织财政监督专家座谈会、专家论证会等形式，为财政管理内控建设建言或把关。特别是9月29日召开的内控规范专家论证会，邀请了来自财政部监督检查局和会计司、中国内部控制研究中心、中国行政事业单位内部控制研究所、省委、省政府、省人大、省政协、省纪委相关部门和省内外高校的14位领导和专家，向省财政厅历经多次讨论修改形成的6项内控规范讨论稿“开炮”。领导和专家们充分肯定了辽宁财政厅以预算管理为主线建设内控体系的创新性、科学性、实用性和有效性，并提出依法明确业务流程时限、适当简化流程、尽快实现信息化落地等具体意见和建议。

　　内控办和各牵头处室对照专家的意见和建议，逐条予以落实，可采纳的立即落实到内控建设中，不能采纳的也要给出充足的理由。经过再次修改并征求全厅意见后，历经半年磨合的6项业务规范才正式出台。

　　辽宁财政内控建设还有一个更具持续性的借力对象——中介机构。通过公开招标，聘请对内部控制管理和财政业务相对熟悉的咨询公司介入，从第三方角度，把内部控制的理念引入财政管理，并帮助他们找准、找全工作流程中的风险点。

　　“内控规范和操作规程要真正扎实落地，信息化的支撑是关键。”吴作章表示，下一步，辽宁省财政厅将在厅内现有各项业务管理信息系统的基础上，不断建立和完善涵盖全厅各个财政管理业务流程的内部控制信息系统平台，将各项内控制度的业务流程和控制措施等嵌入信息系统，最大限度减少人为操纵因素，提高财政管理的公开透明度，实现内部控制的硬化约束。

　　记者  朱安明  通讯员 王韬