适应农业转型升级新形势 创新和完善农业财政支持政策
十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出，“十三五”期间农业现代化要取得明显进展。强调要大力推进农业现代化，推进粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。这是对农业产业发展规律的科学把握，是对农业发展进入产业融合发展、生态循环发展为主要特征的新形势的准确概括，也是推动农业产业转型升级、促进农业现代化建设的必然要求，体现了创新的认识，创新的理念，创新的发展，创新的举措。
在我国经济步入新常态的条件下，我国农业发展方式正在发生深刻变化，正在进入一个新的发展阶段，呈现出一系列新特征，可以概括为三个方面。一是农业发展目标呈多元性。产量、质量、效益和竞争力并重，投入品减量控制与面源污染治理并重，生产发展与废弃物资源化利用并重，生产功能与生态功能、休闲功能并重，小规模的千家万户与适度规模的新型经营主体并重，国内资源市场与国际资源市场并重等等。二是产业发展趋势呈融合性。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，一二三产业的不断融合发展，农业已经发展为一个综合产业。其多功能性得到进一步拓展，产业链得到进一步延伸，价值链得到进一步提升，现代产业发展理念和组织方式得到大量引入。农业的资本化、专业化、规模化已由畜牧业、园艺业向涉及农户数量最多的种植业快速发展，我国农业发展正在步入转型升级的阶段。三是发展主体呈多样性。在农户家庭经营的基础上，专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等多种新型经营主体不断涌现，集体经营、合作经营、企业经营等多种经营形式共同发展。只有自觉地适应这种新形势，才能推动农业农村经济不断深化改革和创新发展。
农业产业升级和融合发展的新形势，发展现代农业的新需要，对创新和完善农业支持保护政策提出了新的要求。我国农业财政支持政策过去十多年来从小到大，初步形成了全过程、低标准、广覆盖的政策体系，对促进农业农村经济发展和农民增收发挥了重要作用，也有力地支撑了国民经济的发展。今天农业转型升级的需要也是昨天财政政策有力有效支持的结果。同时，农业转型升级又引发了支农政策的需求升级；财政收入中高速增长和财税体制改革提出了财政投入要结构转型；农业的规模化、产业化、融合化发展，对金融资本、社会资本参与提出了需求，提供了市场良机。可以说，当前正是加快财政支农政策创新升级的压力凸显期、战略机遇期。创新完善农业财政支持政策，要“树立一个理念，实现三个转变，突出三个重点”。
树立一个理念，就是要树立农业支持保护的新理念。既要善用行政手段推动农业发展，又要善借市场手段、社会力量推动农业发展；既要善用产业政策、财政政策支持农业发展，也要学会用金融政策推动农业发展，需要增强统筹使用产业政策、财政政策、金融政策的能力和水平。
实现三个转变，就是要坚持盘活存量、优化总量、创新方式、提高效益的原则，支持目标由直接支持农业生产向注重支持农业生产与农业可持续发展并重转变，支持对象由千家万户的普惠制支持向既注重千家万户又注重新型农业经营主体的普惠制加特惠制支持转变，支持方式由直接补贴向更多利用财税政策引导和撬动金融资本、社会资本加大现代农业建设转变。
适应这种转变，要突出抓好三个重点：
第一，统筹整合，集中资金办成大事。这既是中央的要求，也是实际工作需要，主要解决支农投入小而散、碎片化、协调性差、效益不明显等突出问题。一方面要通过转变观念、转变职能和管理创新主动整合，另一方面还要靠建立绩效考核、评估机制和激励机制推动统筹。对中央财政安排的支农专项转移支付资金，要从实际出发，进行逐一梳理，采取合并一些性质相同、内容相似的项目，调整清理一些目标不明确、效果不明显、撒胡椒面的项目，在总量不减的情况下，腾出空间，盘活资源，化零为整，集中资金力争办成一些大事。整合的转移支付资金，要围绕提升粮食等主要农产品产能和可持续发展能力、构建稳定增加农民收入的保障机制等三个重点进行合理布局，立足产业发展综合施策，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。部门预算资金的整合，要围绕增强部门的宏观调控手段和服务水平、保障履职的基础性工作等进行集中使用，比如农业大数据、农业信息化、农产品质量安全监管、农业执法监督等工作。
第二，精细化管理，差异化精准调控。在保持政策稳定性和连续性的前提下，重点打造农业补贴政策的升级版，提升补贴的精准性和指向性。建立农业生产经营大数据系统，全面准确掌握农业生产经营情况。根据不同产业、不同区域、不同主体的特性与需求，合理采用补贴、补偿、价格、金融等政策工具，加快建立完善定额标准体系，实行定向、定点、定量支持，政策实施效果直接跟踪反馈。从当前来看，对一般小规模经营农户，应继续坚持直接补贴的做法，对适度规模的新型经营主体，应重点帮助解决融资难题、风险防控，实现规模效益。建立完善绿色生态农业补贴体系，借鉴国外经验，探索补贴与生态保护责任挂钩，可以采取区域整体推进、政府与社会资本合作等模式，重点加快建立畜禽粪污、农作物秸秆等农业废弃物无害化处理、资源化利用的长效机制。
第三，运用财政杠杆，撬动金融和社会资本。要主动转变单纯的财政直接投入、政府大包大揽的做法，发挥财政资金杠杆功能，充分调动金融和社会资本支持现代农业建设的积极性。这不仅能够解决财政大幅增加支农投入不可持续的问题，也有利于兼顾政策公平与效率，适应农业产业升级对金融支持的需要。重点是运用担保贴息、政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、民办公助、风险补偿、投资基金等措施，实现农业产业政策、财税政策、金融保险政策有机结合，促进农业产业转型升级。要抓住深化农村金融改革的机遇，推动建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系，积极探索符合农业生产特点和农民需求的金融支农模式。当前的重点是以省级农业信贷担保机构为抓手，以粮食主产区、农业大省、主要农业大县为重点，力争用3年时间建成政策性、独立性、专注于农业、覆盖全国的农业信贷担保体系，有效破解农业贷款难题。要推动农业保险政策改革升级。重点是解决农业保险经营中农民与保险机构利益失衡问题，推动农业保险“提标扩面”，发挥好农业保险“稳定器”作用。逐步建立政策性保险与商业性保险相结合，中央普惠制保险、地方特惠制保险、巨灾保险和再保险等联动的多层次风险分担机制；研究建立产粮大县主要粮食品种基本保障保险面积全覆盖、保费由中央和省级财政全负担的政策。以满足适度规模经营的新型经营主体的多层次高保障保险需求为重点，推动加大保险产品与服务创新，探索产量保险、价格保险、收入保险以及气象指数保险等试点。以价格波动较大的生猪、糖料蔗等为切入点，研究推动全面实施目标价格保险。同时，推动尽快出台中央财政对地方特色品种农业保险以奖代补政策，推动改进完善农业保险补贴机制，提高财政补贴的效用，形成产业受益、地方政府积极、保险机构可持续、农民得实惠的共赢局面。