完善分税制财政管理体制的“十个关系”

　　财政部部长楼继伟近日在清华大学中国经济高层讲坛上表示，现在的改革比1994年要难多了，要处理好降杠杆不失速、强力推进改革和维持社会稳定等权衡取舍。这让人不免想起当年的那场影响深远的分税制改革。
　　1994年的分税制财政管理体制改革，是一项重要的制度创新，为促进中国经济高速增长发挥了重要作用。随着时间的推移，现行财政管理体制的某些方面和环节基本丧失了帕累托改进的余地，甚至在某些层面出现了负向激励和逆向调节的问题。当下，我国正在推行新一轮财税体制改革，国务院和财政部连续密集出台一系列改革举措。笔者仅就完善分税制财政管理体制，从多维视角提出一些建议。
　　第一，有效兼顾政治、经济、社会之间关系。无论是政府有机论还是机械论都认为，政府具有政治、经济、社会三大职责。财政作为政府履行职责的物质基础和政策工具，既是一个经济范畴，又是一个政治范畴和社会范畴。完善分税制财政体制改革，必须坚持谨慎性原则，充分均衡各方利益关系，避免引致不必要的波动。
　　第二，有效兼顾总量、速度、比例之间关系。财政属于国民经济收入分配再分配的范畴。运用体制工具调整收入分配关系，一定要“总量”控制、“速度”合理、“比例”协调，任何超能力、超水平、超阶段的分配行为，都会偏离其“中性”原则，造成效率的损失，不利于公平。
　　第三，有效兼顾事权、财权、支出责任之间关系。由追求事权与财权相匹配，到事权与财力相匹配，再到事权与支出责任相匹配，我们经历了一个重要的认知过程。可以说，事权与财权匹配是体制设计的起点，事权与支出责任相匹配则是体制执行的结果。既然我国选择了财政分权体制，就必须赋予地方政府必要的财政权(一定的税收调节权、较为完整的支出权、适度规模的举债权)，只有财力没有财权的分税制是不完整的，也不应当作为未来的改革取向。为实现基本公共服务大致均等化的目标，只有当财权内财源不足时，才通过转移支付等手段，提供必要的财力补充，实现事权与支出责任相适应。
　　第四，有效兼顾集权、分权、授权之间关系。过度集权和分权都会带来体制效率的损失。适度集权型财政体制符合中国国情。因政府间“职责同构”，而又通过“委托—代理”占主导地位的授权模式，并非最优的匹配。所以，未来的改革取向，应该是适度集权、适度分权、充分授权。
　　第五，有效兼顾中央、地方、部门之间关系。广义的分税制体制，是纵向关系和横向关系的集合。1994年分税制改革时，我们较好解决了中央与地方之间的问题，但却忽略了对政府部门的约束，致使部门利益膨胀，政府财权部门化。未来的财税体制改革完善，必须秉持国家利益、全局利益、长远利益至上原则。
　　第六，有效兼顾税、费(基金)、利(租)之间关系。也称第一财政、第二财政、第三财政之间的关系。目前，“税”通过国地税征管，构成了政府财政资源的主体，得到有效使用、监管。“费”则逐步纳入了财政预算或专户管理体系，并在地方财政体系发挥了重要作用，但其“政府所有，部门使用”性质未变。“利”则游离于政府预算体系之外，构成了垄断集团的超额利润，据专家测算，2010年第三财政规模高达2.14万亿元。进一步的改进完善，要坚持正本清源、完整统一的原则，有效推进费改税进程，强化国有资本经营预算编制执行力度。
　　第七，有效兼顾存量、增量、流量之间关系。“基数+增长”的渐进性改革，确保了地方既得利益。以流转税为主导的税制结构，倒逼着地方在“流量”上大作文章，形成了外延性财政增长方式。合理的改革取向，要弱化“存量”约束，控制“流量”规模，做实“增量”，切实构建有质有量的内生增长机制。
　　第八，有效兼顾初次分配、再次分配、三次分配之间关系。我国现行的财政分配体系存在着严重的结构失调问题，即一次分配比例失衡，再次分配明显越位，三次分配严重缺位。一次分配讲效益、再次分配讲公平、三次分配作补充，是通行规则。今后的改革完善，就是要发挥三次分配的独特功能，取长补短，共同作用。初次分配要充分发挥市场机制的作用，实现财力资源优化配置；再次分配要充分发挥财政作用机制，有效弥补市场缺陷；三次分配要充分发挥社会组织作用，有效弥补政府失灵。
　　第九，有效兼顾层级、辖区、命令之间关系。本着“一级政府、一级财政”原则，我国存有5级财政体系。近些年自上而下强制推行的“省直管县”扁平化改革，也因种种原因只完成了一半，特别是个别省还出现了“市管县”的回潮。扁平化可能只是权宜之计。今后的改革完善，亟须转变行政层级逻辑思维，从满足基本服务均等化要求出发，引入“命令模式”，以省级政府为责任主体，充分尊重地方政府的自主选择，避免一刀切、运动式，造成财政秩序的混乱。
　　第十，有效兼顾行政手段、法治、基层民主政治建设之间关系。我国现行政府间财政关系重大事项的确定、划分、调整，很多都是依靠行政手段来进行，上级决定下级，下级从属于上级，法治化、规范化程度不高。未来的改革完善，要充分体现法治精神及其原则，减少人为因素的干扰，提高分税制财政体制法治化、规范化程度。同时，积极推进基层民主政治建设，充分调动居民参与辖区事务管理的积极性，提高稀缺财力资源配置效率。
　　（作者系辽宁省财政科学研究所所长）
　　（记者 王振宇）