制定环境影响评价法的必要性和可行性
15.03.2016 06:05
本文来源: 沈阳市环保局
制定环境影响评价法的必要性和可行性
编者按：《中华人民共和国环境影响评价法》于今年10月28日经全国人大常委会正式通过。为了宣传、学习这部法律，我们特邀请全国人大常委会环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海博士，就该法的有关问题进行讲解，以飨读者。
所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。通过“先评价、后建设”，推进了产业合理布局和企业的优化选址，预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，取得了良好的环境效果。
但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出，特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。20世纪80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和生态破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，有效地改善了环境，但有关方面也为此付出了沉重的经济代价，中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。这方面，我们还有过许多非常深刻的教训。诸多事实说明，如果有关部门在提出有关政策和规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的对策措施，不仅可以防止其可能带来的环境污染和生态破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。历史的教训如果不认真汲取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。
近几十年来，世界上一些国家逐步重视因实施政策、规划对环境造成的影响，逐步认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经适应不了社会发展和可持续地利用自然资源的需要。为此，一些国家积极开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价（SEA）”工作。美国、荷兰、加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策、规划进行环评，代表了战略环境影响评价的主要发展潮流。在这些国家的带动下，战略环境影响评价逐步为许多国家所接受，评价的程序和方法、体系也在实践中得到了进一步完善。
进入20世纪90年代后，我国也逐步提出对政策和规划进行环境影响评价的要求。1996年以来，江泽民总书记多次提出要建立环境与发展综合决策的机制，要求在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，应从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策。李鹏委员长也多次要求抓紧制定环境影响评价法。江苏省等地方制定了开展战略环评的地方法规性文件。天津和浙江等地开展了战略环评的试点工作，取得了宝贵的经验。
根据国内外的经验和做法，我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。开展战略环评，就是在制定政府有关经济发展规划的过程中就对其进行环境影响评价，促使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标，改变过去偏重经济指标轻视环境保护的行政决策方式。制定一部完整的环境影响评价法，主要是考虑到：1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。如果我国适时制定单独的环境影响评价法，对于全面贯彻党和国家确定的可持续发展战略，从根本上解决环境污染和生态破坏问题，具有非常重要的意义，在国际上也将产生非常积极的影响。
此外，对建设项目进行环境影响评价并相应进行规范管理，由于直接影响到公民和组织的权利和义务，属于应由法律调整的实质性问题，因此应当及时制定法律加以规范。国务院对环境影响评价的管理，已于1998年制定了有关的行政法规，经过四年的实践证明其措施基本可行，因此有必要在总结经验的基础上，及时将其上升为法律。
在《环境影响评价法（草案）》征求意见的过程中，多数地方人大常委会和国务院部门以及基层单位代表和专家、学者，认为制定这部法律是十分必要的，有利于实施可持续发展战略，预防因制定规划以及进行开发建设活动对环境造成的不良影响，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，普遍要求这部法律能够尽早公布施行。所以，在当前的国际国内形势下，由全国人大常委会制定包括评价政府有关经济发展规划在内的环境影响评价法，不仅是必要的，而且是可行的。
（作者为全国人大环境与资源保护委员会法案室主任）
本文来源: 沈阳市环保局
15.03.2016 06:05
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