专家解读十九大报告推进反腐败国家立法
法制网记者 蒲晓磊
当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石——党的十九大报告对反腐形势作出判断并明确目标。
对于夺取胜利的方法，十九大报告同样有所提及：推进反腐败国家立法。
就在近日，反腐败国家立法步伐再次迈出了重要的一步。
11月7日下午，中国人大网公布了《中华人民共和国监察法（草案）》，向社会公开征求意见。草案共10章67条，明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的基本定位、监察范围、监察职责、监察权限、监察程序等基本内容。
北京师范大学国际反腐败教育与研究中心秘书长彭新林在接受《法制日报》记者采访时认为，推进反腐败国家立法是在法治轨道上深化反腐败斗争的迫切需要，作为反腐败国家立法中的重要组成部分，国家监察法的出台至关重要。
“反腐败国家立法事关党风廉政建设和反腐败工作全局，要坚持惩治与预防相结合，既为国家反腐败工作提供完备的法律依据和法律程序，又给全社会尤其是国家工作人员确立更加明晰的权力腐败、违法犯罪的法律标准和行为界限，全面发挥反腐败国家法律法规的规范、指引、评价、教育和惩罚作用。”中国法学会党组成员、副会长张文显说。
实现依法治国与依规治党的统一
十九大报告中“夺取压倒性胜利的决心”背后，有着一系列数据作支撑。
十八大以来，中央立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人；厅局级干部8900余人，县处级干部6．3万多人，处分基层党员干部27．8万人，形成了反腐败斗争压倒性态势，党心民心为之振奋，党风政风为之一新。
彭新林注意到，关于全面从严治党、深入推进反腐败斗争，报告有不少新论点新举措新要求，特别在健全党和国家监督体系部分，报告明确指出，要深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，制定国家监察法。
“通过制定国家监察法，赋予监察委员会监督、调查、处置职责和谈话、讯问、搜查、留置等调查权限。这表明反腐败斗争更多的是要依靠制度、依靠纪律、依靠法律，此举必将有力推动我国反腐败斗争向纵深发展，不断厚植党执政的政治基础。”彭新林说。
在党的十九大新闻中心举行的第一场记者招待会上，中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长杨晓渡指出，坚持依规治党，完善党内法规体系，制度的笼子越扎越牢。
“党中央把全面深化改革和制度创新有机结合起来，以党章为根本遵循，实践探索在前，总结提炼在后，共修订颁布了90余部党内法规，使党内法规与国家法律协调衔接，依法治国和依规治党互相促进，相得益彰。今天中国的反腐败，依靠制度、依靠纪律、依靠法律的程度得到了极大地提高。”杨晓渡说。
张文显建议，推进反腐败国家立法要使国家法律与党内法规优势互补、相辅相成，使反腐败执纪与反腐败执法在标准上、程序上更加有效地衔接起来，把依法治国与依规治党更好地结合起来，发挥国法与党规在反腐败斗争中的合力。
“推进反腐败国家立法的目的，是实现依法治国与依规治党的统一。希望在条件成熟的时候，把党内法规制度中的有关内容上升到国家法治的层面，这也体现出对反腐败的要求，就是运用法治思维和法治方式反对腐败。通过这样的方式，使反腐败工作经得起历史和时间的考验。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说。
立法对留置措施作出明确规定
十九大报告指出，推进反腐败国家立法；制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。
中国政法大学副校长马怀德在接受记者采访时指出，国家监察法的立法意义是要通过立法的方式赋予各级监察委员会相应的职责权限，明确其职能，赋予相应的调查手段和调查措施。
“监察委未来履行职能，不是按照刑事诉讼法来行使侦查职能，也不是按照过去的行政监察法行使一般意义上的调查职能，而是一个全新体制，需要行使比较全面的调查权，所以要赋予它有效履行职能的措施和手段，其中一个非常重要的调查措施就是留置。”马怀德说。
彭新林注意到，十九大报告中指出的留置取代“两规”措施，已经在试点地区有过探索并取得了一定的成效。
今年1至8月，北京市、山西省、浙江省共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。
“案件的办理表明监察体制改革试点工作正在积极稳妥推进，监察委与检察机关办案衔接机制初步搭建起来，试点地区深化监察体制改革取得阶段性成效。”彭新林认为，报告中提出的用留置取代“两规”措施，是建立在监察体制改革试点工作先行探路基础之上的，正是因为有这个阶段性成效，所以在全国推开具有可操作性。
值得注意的是，11月4日闭幕的十二届全国人大常委会第三十次会议，表决通过了关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。
马怀德认为，用留置措施取代“两规”，意味着留置的审批权力是特定的，留置措施的期限是确定的，留置的条件也更加明晰。今后在什么情况下可以采取留置措施、留置的对象是谁、留置的具体方式方法等，都要在立法中明确规定。
值得注意的是，正在征求意见的监察法草案对留置的情形、留置时间等作出了明确规定。
十九大报告提出，坚持受贿行贿一起查。
彭新林发现，在很长一段时期内，司法实践中确实在一定程度上存在“重查受贿、轻办行贿”的现象，这种现象的发生原因无疑是多方面的，既有立法方面的原因，也有认识观念层面的原因。
“在刑法修正案（九）出台之前，只要行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，就可以减轻处罚或者免除处罚。数额不大的话，就是免除处罚。很多人利用这一条款，逃之夭夭，影响了反腐败斗争的整体成效。”彭新林说。
彭新林指出，正是针对实践中存在的“重打击受贿而轻打击行贿”这一突出问题，为加大对行贿罪的处罚力度，从源头上惩治和预防腐败犯罪，刑法修正案（九）对行贿罪从宽处罚的条件和幅度作了重要调整，对行贿罪减轻或者免除处罚设定了更为严格的适用条件，明确行贿人在被追诉前主动交待行贿行为，只有在“犯罪较轻的，对侦破重大案件起关键作用的，或者有重大立功表现的”三种情况下才可以减轻或者免除处罚。
在十九大“推进全面依法治国”党代表集体采访记者会上，北京知识产权法院党组成员、副院长宋鱼水说：“十九大报告提出，坚持受贿行贿一起查。我们感觉到，如果这个社会没有行贿的土壤，就会没有受贿的土壤，所以十九大报告提出要深化全面依法治国实践。我国的反腐，不仅仅是反的问题，而且包括教育的问题，营造整个清正廉洁的法治环境的问题。”
“在党的报告中，将行贿与受贿放在同一个高度上，坚持受贿行贿一起查，这是首次。这些重要论述，清晰勾勒了我国反腐倡廉的总体思路和治理腐败的方针，为我们更加科学有效地防治腐败指明了前进方向。”彭新林认为，十九大报告的这一提法，彰显出反腐的决心。
在彭新林看来，报告之所以作这样的表述，就是要更加注重科学有效治理腐败，注重从源头上防治腐败，要净化政治生态环境，事实上，也只有更加注重从源头上防治腐败，才能起到釜底抽薪的作用，更好巩固反腐败成果，逐步减少腐败现象的产生。
彭新林认为，坚持受贿行贿一起查，把行贿与受贿摆在同样重要的位置上，同等对待，具有非常积极而重大的意义，将有力地震慑行贿犯罪分子，从源头上铲除滋生受贿现象的温床，降低腐败犯罪发生的几率，统筹推动防治腐败工作深入开展。