国库集中支付制度改革进入收官之战

　　经过十多年推进，国库集中支付制度改革已基本覆盖全国县级以上预算单位和部分乡级预算单位，成为我国财政财务管理的核心基础性制度。财政部近日发布《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对尚未实行改革的乡镇提出要求，明确具备条件的乡镇应在2015年底前实施国库集中支付制度改革。这意味着，全面深化国库集中支付制度改革进入收官之战，改革旨在打通财政资金支付的“最后一公里”，将所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理，确保财政资金安全、高效、透明运行。

　　推进乡镇国库集中支付制度改革势在必行

　　我国是2001年开始推行国库集中支付制度改革的，在新的资金支付模式下，财政资金通过代理银行实行第三方支付，直达最终收款人，实现了财政资金支付从“逐级转”到“直通车”的重大突破，使预算单位“花钱不见钱”，有效提高了预算执行效率、效益和透明度。截至2013年底，中央164个部门及所属15000多个预算单位、地方36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的54万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革。相对于县级以上国库集中支付改革，目前大部分乡镇仍是改革“盲区”，仍在采用传统拨付方式。这既不利于提高财政资金运行效率和透明度，也不利于保证财政资金安全。为进一步深化国库集中支付制度改革、实现改革全面覆盖，推进乡镇国库集中支付改革势在必行。

　　财政部国库司负责人介绍了推进乡镇国库集中支付改革的紧迫性。推进这项改革，不仅是深化财税改革的必然要求，也是贯彻落实新《预算法》的必然要求。新《预算法》规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这从法律层面对乡镇推行国库集中支付制度改革提出了要求。站在贯彻落实新《预算法》的高度看，推行乡镇国库集中支付制度改革已不是可不可以、愿不愿意的问题，而是必须推行、尽快推行的问题，这也是依法行政的必然要求。

　　为指导地方规范推进乡镇国库集中支付制度改革，财政部国库司从2013年下半年开始着手起草《指导意见》。首先到辽宁、江西等一些有代表性的省份进行实地调研，了解地方改革实际需求和一些好的做法。然后根据调研情况草拟了《指导意见》初稿，在内部进行多次讨论修改，形成了征求意见稿。

　　国库集中支付制度改革进入收官之战

　　今年上半年，在广泛征求各省级财政部门以及财政部相关司局意见后，根据反馈意见再一次进行了修改完善。今年9月，又召集部分省份财政国库部门座谈，认真听取基层财政部门对《指导意见》的意见和建议，使之更加符合乡镇改革实践需要。

　　从中可以看到，《指导意见》是在充分调研的基础上、广泛征求意见、几易其稿才形成的，无疑对推进乡镇国库集中支付制度改革具有较强的指导性和可操作性。

　　分类推进乡镇国库集中支付制度改革

　　纵观《指导意见》，其指导性主要体现在推进乡镇国库集中支付改革的两种模式上。

　　“在调研中我们了解到，全国乡镇情况差异较大。”财政部国库司有关负责人介绍说，从乡级金库设置情况看，绝大部分乡镇没有乡级金库，但有个别省份的部分乡镇设置了乡级金库。从财政收支规模和财政管理体制看，有的地方经济发达，乡镇财政收支规模大，对本级财政单独实施国库集中支付改革的意愿强烈；有的乡镇财政收支规模较小，本级财力不足，实施乡财县管，愿意将乡镇视同县级预算单位纳入县级财政统一管理。

　　“考虑到上述情况，我们认为，乡镇国库集中支付制度改革应根据乡级金库设置情况、乡镇财政管理体制、财政收支规模、实际管理需要等因素分类推进。”这位负责人说，这体现在两种改革模式的设计上：

　　第一种模式是将乡镇视同县级预算单位实施改革。未设置乡级金库、已实施乡财县管的乡镇，可采用该模式。该模式下，乡镇财政部门开设乡镇零余额账户和乡镇代管资金财政专户两类账户。乡镇零余额账户用于财政授权支付，与县级国库单一账户清算。实行财政直接支付的乡镇财政资金，通过县级财政零余额账户办理。乡镇代管资金财政专户用于管理核算乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等。为严格控制乡镇财政专户数量，规定1个乡镇只能开设1个代管资金财政专户，对不同性质代管资金实行分账核算。

　　第二种模式是将乡镇按一级财政实施改革。已设置独立金库，或财政收支规模较大、具备国库集中支付管理条件的乡镇，可采用该模式。该模式下，乡镇财政部门设置完整的乡镇国库单一账户体系，按一级财政实施国库集中支付制度改革。乡镇国库单一账户体系由乡镇国库单一账户或国库集中支付清算账户、乡镇财政零余额账户、乡镇预算单位零余额账户、乡镇代管资金财政专户等四类账户构成。其中，乡镇国库单一账户是对于设置乡级金库的地区，由乡镇财政部门在乡级金库开设的账户；国库集中支付清算账户是对于未设置乡级金库的地区，由乡镇财政部门在具备清算条件的银行业金融机构开设，代为履行乡级金库国库集中支付清算职能的财政专户。

　　在上述两种模式下，账户设置都应遵循“安全、规范、精简、统一”的账户管理原则。记者注意到，这些改革设想均已体现在《指导意见》中。同时，为避免乡镇在推行改革中出现资金中转拨付的不规范做法，《指导意见》规定乡镇财政资金应直接支付到商品和服务供应者或补助对象，禁止违规将财政资金从乡镇财政零余额账户或乡镇预算单位零余额账户支付到乡镇实有资金账户。

　　除分类推进乡镇国库集中支付制度改革外，《指导意见》还包括正确把握改革总体要求、大力推进乡镇公务卡制度改革、统筹推进信息系统建设、积极采取有效保障措施等内容。

　　有关人士展望说，全面推行乡镇国库集中支付制度改革后，乡镇财政资金可直接支付到商品和服务供应者或补助对象，能够有效防止资金被挤占、截留或挪用等问题，乡镇财政资金运行的安全性、透明度和效率将得到进一步增强。

　　（记者 夏祖军）