新型城镇化是改善社会形态的重要取向

　　城镇化是现代市场体系和社会分工发展的必然结果，是现代社会生产力和生产关系变化的集中反映。改革开放以后，中国依靠自主建设的工业体系，在引入市场和对外开放的推动下，工业化、市场化、国际化进程全面加快，客观上必然加快城镇化进程。我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化成为整个经济社会发展的重要引擎。与此同时也积累了一系列突出矛盾和问题，包括户籍人口增长缓慢；大城市人满为患，中小城市又普遍缺少人气；城市基础设施体系不完善，公共服务能力普遍不足；城市建设缺少长远和整体规划指导，空间布局不合理，城市建设与生态环境之间的矛盾日益突出；流动人口占比大，城市管理和治理存在诸多问题，等等。这些矛盾和问题既制约了经济增长，也制约了社会形态水平的提高。

　　针对这些矛盾和问题，中央在2013年12月召开了城镇化工作会议，提出了推进以人为核心的新型城镇化的目标和要求；2015年12月，中央又召开了城市工作会议，对城市建设和发展的目标、任务进行了全面安排部署。这两次会议，准确把握了我国当前经济社会发展的主要矛盾，具有重大历史意义。

　　我国城市承载能力不足，城市社会形态亟待改善

　　目前，我国城市建设非常活跃，但相对于人口城镇化的需求，城市承载能力仍然明显不足。第一，城市发展不均衡，全国658个城市，对人口转移有吸引力的主要是20多个大城市。从可以取得数据的22个直辖市、省会城市、计划单列市的情况看，2000年至2010年，其城镇常住人口年均增长6.95%，而同期全国城镇常住人口年均增长只有4.3%，其占全国城镇人口的比重由2000年的19%提高到24%。这一态势2010年以来继续发展，2010年至2014年，全国城镇常住人口年均增长2.83%，而北京市年均增长8.5%，上海市年均增长8.3%。这一人口转移态势，导致大城市人满为患，承载能力受到挑战，而中小城市由于基础设施、基本公共服务、产业发展水平偏低，又难以有效承担吸引人口转移的任务。综合起来就是城镇承载能力不能满足人口向城镇转移的需要。第二，户籍人口增长缓慢，大部分进城人员以打工挣钱为目的，在城镇安居长远发展难度大，人数少。 “十二五”期间，我国城镇户籍人口年均增加786.8万人，户籍人口城镇化率年均提高0.433个百分点，而常住人口年均增加1984.5万人，常住人口城镇化率年均提高1.21个百分点。其主要原因是城镇基本公共服务、基础设施发展滞后。这是城镇承载能力不足的又一种表现形式。城镇非户籍人口虽然增加较快，但由于缺少在城市长远居住发展的打算，其各类生活需求水平明显偏低，对所在城市社会治理的参与度明显偏低，对城市市场需求扩大、社会形态水平提高的促进作用明显不足。第三，缺少城市发展布局的长远综合规划，缺少严格按照长远规划目标，分步骤、高质量推进的城市基础设施体系建设。往往是边建设边规划，规划赶不上变化，变化随意更改规划，甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况，严重影响了城市建设的系统性、科学性，加剧了与生态环境和历史文化遗产之间的矛盾，大大降低了城市发展的后劲和可持续性。地下基础设施普遍缺位，受地下基础设施能力和规划布局限制，北京等超大城市的继续较快发展已经遇到困难。第四，城市政府公共服务能力、社会管理能力明显不足，公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇承载能力的提高。第五，产业发展集中于大城市区域，中小城市普遍缺少产业支撑。这是导致人口转移过度集中的一个重要原因。

　　城镇化过程中出现的这些问题，已经严重制约了经济增长和社会形态水平提高。第一，城市地租、房租水平不断提高，运输流通费用不断提高，使产业发展环境日益趋紧。第二，劳动力进入城市的路径不断缩窄，进城的阻力不断加大，留下来的难度不断加大，成为制造业、服务业招工难、招工贵的一个重要原因。第三，城市承载能力不足，导致住、行为主的消费结构升级活动受限。汽车、住房两大产业调整减速，必然影响到多个产业的发展，是市场需求水平下降、产能过剩的重要原因。第四，随着农村人口向城镇的大规模转移，传统的农村社会形态正在很快解体；城镇承载能力不足将大量人群置于流动、不确定状态，严重影响了这些人群顺利融入以城市为载体的现代社会和现代文明，影响了由传统社会向现代社会转变的步伐，是制约社会进步、社会形态水平提高的隐患。

　　落实中央安排部署，实现高水平的社会形态

　　第一，坚持把城市群作为城镇化的主体形态。中央城市工作会议进一步明确要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。改革开放以来，我国实行财政分灶吃饭的政策，在极大激发地方政府活力的同时，也带来城市各自为政、分散发展的特点。这是城市发展水平不均衡、缺少相互带动相互支持关系的重要原因。解决大城市人满为患、中小城市人气不足的矛盾，必须走大中小城市联合发展的道路，必须以城市群为主体形态发展。通过基础设施体系和基本公共服务同城化、全覆盖、均质发展，促进产业和人口在城市群内合理调整布局，缓解大城市人满为患的矛盾，也解决中小城市人气不足的问题。

　　第二，坚持先规划后建设。针对城市建设以短期目标为引领，缺少整体布局考虑，导致拆了建、建了拆，与历史文化遗产和生态环境矛盾突出等问题，中央城市工作会议强调，要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划的科学性、指导性。强调规划经过批准后要严格执行，一届接一届地干下去，防止出现换一届领导改一次规划的现象。

　　第三，坚持产业与城市发展良性互动。针对产业布局与城市布局不协调的矛盾，中央城市工作会议要求各城市结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。

　　第四，坚持城市功能系统发展。

　　针对城市发展偏重住房建设、地上建设、片面扩大建成区面积等问题，中央城市工作会议要求统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。强调城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作，突出了城市建设和发展是一个系统工程的思想。城市发展不仅要有住房系统的发展，基础设施系统、公共服务系统、产业系统和城市管理系统等也要共同发展。只有这样，才能使人有工作、生活的各类基本条件，在城市安居乐业、长远发展，城市的人气度也才能够不断得以提高。

　　第五，坚持以户籍人口城镇化率提高为目标。我国长期以来习惯以城镇常住人口为对象计算城镇化率，客观上降低了城镇化的标准，不利于增强各级政府在城市建设管理上的相关责任，也不利于城市承载能力的提高。针对这一问题，中央城市工作会议明确提出，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这就要求各级政府在城市基础设施建设、公共服务能力和城市管理能力提高方面作出更大努力，必须在这些方面取得更好更快的进展，促进城市户籍人口较快增长。这对大城市产业职工队伍不稳定、招工难等问题是有效的解决方案；对中小城市由于缺少人气，存量房积压较多、销售困难较大，也是一个基本的解决途径。

　　第六，坚持政府与市民共同参与，完善城市社会治理体系。城镇化也是在经济发展基础上社会形态不断趋向高级的过程，因此必须注意城市社会治理体系的建设和完善。中央城市工作会议要求统筹政府、社会、市民三大主体，善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展的正能量，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

　　中央城市工作会议抓住了我国当前经济社会发展的主要矛盾，各项部署精准周密。在这次会议和中央经济工作会议各项方针政策指引下，在党的十八届五中全会精神指引下，当前全国上下方向明确，信心充足，一定会取得“十三五”规划期的良好开局，一定会把中国经济社会发展推入更高水平的新轨道。

　　□张立群（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）