对新形势下基本养老保险费征管改革的思考

　　一、新的时代背景呼唤基本养老保险制度改革
　　基本养老保险作为社会保险中的重要险种，是社会保障的一项重要内容。截至2012 年年底，全国企业职工基本养老保险参保总人数已达28 272万人，其中为6 911万离退休人员发放养老金。基本养老保险基金累计结余23 941亿元。随着参保人数的逐年增加，做好基本养老保险费征管改革工作，对增加基本养老保险基金收入，发挥其社会保障作用，具有重要的经济和社会意义。
　　（一）基础养老金全国统筹的目标已经明确党的十八大报告明确指出："实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制".这要求基本养老保险在全国统一政策、统一资金、统一管理、统一计算办法。
　　假如没有统一的征收主体、征收依据和征收流程，势必会影响统一政策的贯彻执行和统一管理的有效实施。因此，基础养老金全国统筹工作必须发挥基本养老保险费统一征收的基础性作用，基本养老保险费征收改革的进度和成效将成为全国统筹目标实现的关键性因素。基础养老金全国统筹的重要目的是最大程度地发挥基本养老保险互助互济、分担风险的作用。总体而言，就是要更为合理地利用基本养老保险费，更大程度地维护社会公平。如果把这一过程比作分配"蛋糕"，那么不得不考虑"蛋糕"从何而来以及如何做大的问题。只有依靠科学严密的征管体系，才能获得稳定充足的基本养老保险费，为提高社会保障水平和层次提供充足的财力支撑。
　　（二）法治中国的进程正全面加快党的十八届三中全会提出要"深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。"综观当前基本养老保险费征收的法律依据，仍存在诸多与"推进法治中国建设"不适应的现象。一方面，基本养老保险费由地税部门征管在法律法规方面仅有《社会保险费征管暂行条例》（以下简称《条例》）可以遵循，没有上升到更高、更详尽的立法层面。《条例》本身对征收主体并未作明确部署，只对各省人民政府作了选择性规定，这是导致目前我国基本养老保险多种征收方式并存的根本原因。另一方面，各省人民政府按照《条例》规定，有的实行社会保险经办部门征收，有的实行地税部门代征，还有的实行地税部门全责征收。各地区各自为政，一定程度上存在权力交叉、多头执法的情况。所以，推进依法治国，必然要求深化基本养老保险费征管改革，进一步规范基本养老保险费征收执法行为。
　　（三）深化国税、地税征管体制改革方案启动实施《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）强调："根据深化财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收入体系，厘清国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。"按照《方案》要求，厘清地税部门和社保经办部门有关基本养老保险费征管职责，是进一步推进财税体制改革、完善地方税费体系的重要内容。据此，基本养老保险费征管改革有了明确依据。
　　二、基本养老保险费征管现状倒逼改革
　　（一）基本现状2010年颁布实施的《中华人民共和国社会保险法》第五十九条规定："社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。"《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定："基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费三项社会保险费集中、统一征收，社会保险费的征收机构由各省、自治区、直辖市人民政府规定".在此规定下，我国目前存在三种基本养老保险费征管模式：一是社保经办部门负责征管和监督检查。此种征管模式曾经是主流，但目前采用这种方式的已不多见；二是由社保经办部门下达征管计划，委托地税部门代征；三是完全以地税部门为主体，全面负责基本养老保险的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处和划解基金专户等相关工作。
　　（二）突出问题从我国基本养老保险费近年征管情况看，出现了诸如大量企业违法不缴、少缴基本养老保险费的现象，使潜在的基本养老保险费费源不能转为实际支付能力。① 收支失衡的省份数量逐步减少，但基金缺口总额却不断增高，收不抵支向少数省份（尤其是老工业基地）集中的趋势越来越明显。上述问题主要原因在于：一是部分缴费人尤其是企业单位的依法缴费意识不高，存在不参保或不如实申报缴纳现象；二是征收主体及征收方式不明确、不规范，存在征、管、查刚性不足，征管效率低现象；三是养老保险基金管理使用环节监督缺失，存在有限的养老保险基金被挤占、挪用的现象。
　　（三）比较优势从已经实施征管改革的江西省看，2010年江西省基本养老保险参保人数为607.60万人，比上年底增加25.67 万人，增长4.41%；2010 年，江西省共征收基本养老保险基金162.53亿元（含补缴收入），比上年增收28.14 亿元，增长20.94%.黑龙江省基本养老保险费自2013年9月1日开始由地税部门据实征收、扩面征缴。从两年多的征管效果看，地税部门利用税费比对软件深入分析，最大限度地摸清了费源底数，掌握了应参保而未参保企业户数及已参保企业需补缴费款数额，大大提高了征管效率和水平。从数据上看，实行基本养老保险费费征管改革的省份，缴费企业、个人以及缴费额度均实现较大增长，这是征管质效大幅提升的直观反映。
　　三、基本养老保险费征管改革路径建议
　　（一）推进法制建设中央推进全面依法治国的战略部署，要求基本养老保险费征管必须有法可依。因此，基本养老保险费征管改革必须坚持立法先行，关注长远，在贯彻实施《中华人民共和国社会保险法》的基础上，比照《税收征管法》，修订完善《社会保险费征缴暂行条例》，找出差距，弥补不足，加快推进《社会保险费征收管理法》出台。在征收条件、征收标准、征收比例、征缴方法、违规追责、监管稽核等方面，逐项细化、修缮提高，为改进基本养老保险费及其他社保基金征管模式、提高征管效率提供法律依据。
　　（二）明确征收主体基本养老保险费征管体制改革的重中之重是解决"二元征收"问题，转变多头执法局面，统一征收主体。应按照《深化国税、地税征管体制改革方案》的具体部署，明确地税部门与社保部门的征管职责，最终确定地税部门的征收主体地位，以法律形式赋予地税部门基本养老保险费登记、申报、入库、催缴、检查、处罚等全部工作权利和职责。
　　1. 充分发挥地税部门组织机构优势。在地域上，地税部门的征收网络分布广泛，组织体系完善，实现了对所有企事业单位、个体工商户及个人的覆盖式管理。通过掌握企业及个体税务登记、生产经营、人员变化等信息，地税部门可随时了解缴费户的增减变化情况，摸清基本养老保险费的实际费源及潜在费源，达到源泉控管的目标。在职责划分上，地税部门拥有既相互独立又相互配合的征、管、查部门，可以完成对基本养老保险费的闭环管理，最大程度发挥执法刚性作用。
　　2.充分发挥地税部门业务关联优势。地税部门可利用企业所得税年度汇算、个人所得税全员全额明细申报等与确定基本养老保险费缴费基数相关联的业务优势，通过确定企业工资列支范围、个人所得税申报人数、计税基数等信息，准确高效核实企业及个人缴费基数，防止企业申报不实、偷逃费款的现象发生。
　　3.充分发挥地税部门干部素质优势。经过多年实践，地税部门积累了丰富的征管经验，培养和锻造了一支作风过硬、业务精熟的干部队伍。广大地税干部熟悉企事业及个体工商户的经营方式，精通企业财务及税收征管法律法规，对新事物、新情况的适应能力强，可以在较短的时间内，了解并掌握基本养老保险费相关理论及实践知识，积极迅速地投入到基本养老保险费征收管理工作中。
　　（三）完善征管方式完善征管方式是基本养老保险费征管改革的关键之举。如果明确征收主体解决的是"谁来征管"的问题，那么完善征管方式解决的就是"如何征管"的问题。从部分省、市的实践经验看，应具体突出以下几点：
　　1. 强化顶层设计，提供征管基本遵循。应遵循创新、科学、可持续原则，加强对征管方式改革的顶层设计。目前，很多省份已积极进行试点，如黑龙江省先后下发了《关于进一步加强基本养老保险征缴工作实施意见的通知》、《基本养老保险费征收管理暂行办法》、《城镇职工基本养老保险费征缴管理办法》、《基本养老保险费专项稽查暂行办法》、《社保费会统核算暂行办法》、《汇总缴费单位基本养老保险费征收管理暂行办法》等文件。今后，在各省有益实践的基础上，全国层面统筹设计的进度应进一步加快，推进地税部门税费同征同管同查模式落实，力争实现税费收入同步分析、部署、落实、考核，做到管税必管费、查税必查费，建立流程合理、职责清晰、考核严格的税费深度融合工作运行机制。
　　2. 细化内容流程，规范征管行为。当前，为进一步严肃税收征管行为，国家税务总局已出台《全国税收征管规范》，全景式梳理税收征管全部612项业务，以信息化为支撑，对税收征管业务处理全过程进行简化与优化，为全国税收征管立了规矩，实现了全国税收征管业务的标准化、规范化。基本养老保险费征管改革，在确定征收主体、做好顶层设计的基础上，必须参照税收管理，优化升级征管流程，规范征管行为。必须对参保登记、缴费登记、申报缴费、费额确认、费款追征、涉费检查、违法处置、争议处理、凭证管理等具体征管事项的操作标准、处理流程、办理时限等基础性、事务性工作进行规范，使各项征管业务标准统一、便于操作、便于执行、便于落实。
　　3.运用"互联网+"技术，发挥信息保障作用。基本养老保险费征管工作作为地税部门的一项重要职责，理应引入"互联网+"理念，为征管改革工作添羽加翼。地税部门在推进"互联网+ 税务"行动计划时，可重点结合"金税三期"工程建设，充分利用税务登记、征收、稽查等大数据，开展参保、缴费、税费差异等分析比对，及时发现并堵塞征管漏洞。基本养老保险费征管离不开与社保部门的衔接配合，应畅通地税部门与社保部门的信息传递，打造无缝对接、运转高效的信息交换平台。同时，还应加快研发能够满足基本养老保险费政策宣传、在线咨询、智能申报缴费等功能的手机APP 软件及计算机终端软件，在方便纳税人的同时提高征管效率。
　　4.严格绩效考核，提升工作质效。目前，国家税务总局正在大力推进绩效管理工作。按照"一年试运行、两年见成效、三年创品牌"的三年规划，2016 年是全国税务系统"绩效提升年".基本养老保险费征管工作理所当然地应纳入地税部门绩效考核指标体系，在认真开展税费收入分析的基础上，加强税费收入任务指标管理，最大程度发挥地税部门的征管促收作用，将基本养老保险费日常征管任务分解细化、详细落实到具体单位、部门和人员，科学设立指标，深入开展组织和个人绩效考核，倒逼工作深入开展。
　　5. 加强部门合作，形成征管合力。结合2015年10月1日起实行的"三证合一、一照一码"工作，地税部门应加强与社保部门的沟通协调，有条件的地区可以在"三证合一"的基础上，新增社会保险登记证，实行"四证合一".如黑龙江省2015 年上半年印发了《关于实行企业"四证合一"登记制度的实施意见》，并于同年7 月1 日在全省统一实施。在企业办理设立登记过程中，应开展联合认定，确保符合参保条件的企业全部参保，实现应保尽保。要积极开展联合执法，对应参保未参保企业进行统一催办，进一步提高参保率。还要通过开展联合宣传、集中宣传，扩大基本养老保险费相关政策普及度、遵从度。