宅基地制度改革：以充分保障农户宅基地权益为根本

　　两年多来，试点地区进行了多元探索，取得了一定成效。进入新时代，农村改革将进入纵深推进的新阶段，宅基地制度改革更应注重系统性、整体性、协同性，推进三项试点深度融合，统筹衔接关联改革，为全面推开积累经验、创造条件。

　　日前召开的十九届中央深改组第一次会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》。会议强调，拓展宅基地制度改革试点范围，要严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，平衡好国家、集体、个人利益，加快形成可复制可推广经验。不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。

　　宅基地一般是指集体所有的，福利分配给农户盖房使用的建设用地。改革开放以后，国家开始加强宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、两权分离；主体特定、福利分配；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押”为主要特征的宅基地管理制度。

　　经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中出现取得困难、利用粗放、退出不畅、权能不足等问题，主要表现为：宅基地占地扩张与大量闲置并存、审批管理严格与一户多宅和超标准建房并存、宅基地财产权益“赋能”不足与隐性流转普遍并存等。这些问题相互交叉、错综复杂、涉及面广，导致农村宅基地制度改革成为一块难啃的硬骨头。

　　2015年2月，我国33个县(市、区)被依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点有15个。根据中央统一部署，宅基地制度改革围绕宅基地权益保障和取得、有偿使用、有偿退出和改革宅基地审批制度四个方面展开，改革的目标是健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。两年多来，试点地区围绕保障农户住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制、下放宅基地审批权、发挥农村基层自治作用等进行了多元探索，取得了一定成效。截至目前，浙江义乌等11个试点县(市、区)共收取有偿使用费超过1亿元。四川泸县等试点地区已退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩。

　　试点中，在完善宅基地取得方式方面，宁夏平罗探索本集体经济组织成员按成本有偿取得宅基地，浙江义乌等对宅基地取得实行择位竞价，共收取有偿选位费30多亿元。仔细观察发现，按成本有偿取得实际上指的是土地整理费、复垦费，择位竞价竞争的是交通、地段优势，而类似资源使用费性质的宅基地取得方式仍未突破。在建立宅基地有偿使用制度方面，湖北宜城、江西余江等试点主要针对超标准占用宅基地和一户多宅等情形，收取有偿使用费。新疆伊宁等对非本集体经济组织成员以继承之外的其他方式占有和使用宅基地按高标准收取有偿使用费。站在基层的角度看，针对违法违规等性质占地收取有偿使用费，是改革的突破点和切入口，实践中有理有据也易于操作，但这也容易给人带来既成事实通过收费而合法化的假象。在建立农户宅基地自愿有偿退出和流转机制方面，探索比较活跃，方式也更加灵活，但症结在于“钱从哪里来”。如天津蓟州探索由集体有偿回购农户宅基地，每亩补偿不低于17.6万元。陕西高陵提出建立有偿使用和有偿退出挂钩制度，以收取的有偿使用费作为支付有偿退出费的来源。这种操作带来的问题是，先行假定了先“有偿使用”、后“有偿退出”，并且收支可以相抵、平衡。在完善宅基地管理制度方面，试点地区尝试简化审批流程、优化审批程序，对使用存量建设用地的，由县级政府下放至乡镇政府审批；对使用新增建设用地的，由县级政府审批。在这一点上，现实中大量宅基地隐性流转的事实，不仅是宅基地使用现状与法律严重冲突的体现，更是政府对宅基地使用的管理缺位的反映。面对农户宅基地无序扩张和浪费的局面，审批权限下放并不是痛点，强化乡村规划和用途管制才是正题。

　　宅基地制度改革虽步履艰难，但也不乏改革亮点。例如云南大理、浙江德清等试点地区支持农户或集体组织以出租、合作开发等方式，利用闲置农房和宅基地参与乡村休闲旅游产业发展，既不丧失农户房屋所有权和宅基地使用权，又能发挥市场配置资源的作用。浙江义乌在农户宅基地权能方面的探索同样可圈可点，提出宅基地所有权、分配资格权和使用权三权分置，对已完成农村更新改造的村庄，允许宅基地使用权在本市间跨村转让并办证，在市场化改革方面迈出了一大步。江西余江创新村民自治机构，发挥村民事务理事会在宅基地管理和改革中的作用。这些都是有益探索，值得认真总结。

　　进入新时代，农村改革将进入纵深推进的新阶段，宅基地制度改革更应注重系统性、整体性、协同性，推进三项试点深度融合，统筹衔接关联改革，为全面推开积累经验、创造条件。下一步，应坚持市场化、渐进式改革的总方向，以充分保障农户宅基地权益为根本，进行整体性考虑和系统性设计。一要加快宅基地确权工作进度，建立健全集体建设用地资源资产产权制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。二要鼓励农村集体经济组织探索闲置农村宅基地的利用方式，在法律法规框架下有意识地放宽市场化用地主体的成长限制。三要支持引导农民集约开发出租屋建设，特别是注意将宅基地制度改革试点与利用集体建设用地建设租赁住房试点、农民进城落户政策一体部署、协同推进。最后，要坚持试点探索与修法同步的原则，注意吸收改革实践的经验启示，以此为起点和支点做好土地管理法的修改工作。