《征管法》修订要提防征管权习惯性扩张

　　通过各界共同努力，献计献策，从而获得一部优良完备的《征管法》，既是纳税者之福，也是征税者之愿，更是提升国家治理能力的题中之意。就国务院法制办向社会公开的《税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》而言，仍有许多需要完善的地方。
　　毋庸讳言，如果这一征管权力的惯性扩张冲动不能得到有效遏制的话，每一次《征管法》，无异于加剧一次税务机关敛财的强制力，逻辑上，这会将《征管法》逐步推到与民争利、竭泽而渔的泥淖，最终消减全社会和每个国民福祉总量。
　　比如，现行《征管法》及其《征求意见稿》都自觉不自觉地纵容了征管权力的习惯性扩张。主要表现在：
　　（1）对内默许综合征管能力的“挖潜”，诸如税务机关征管能力的全面提升、征管现代化工具的及时更新换代、征管方式与模式的不断创新，以及税务人员积极性的多元激励，等等。事实上，仅从1994年分税制改革以来，税务机关的综合征管能力就一直在提升中，征管效率也在提高中，不仅税务队伍在扩大，税务人员结构在优化。而且，征管模式也在不断完备，征管设备也随着金税一、二、三期建设的完成，逐渐鸟枪换炮。一句话，征管权力在悄悄扩张和强化。
　　（2）认同对外扩大征管对象和范围，加强对国际纳税者的征管等。
　　（3）默许甚至追求征管权力的精致化、精微化扩张，比如强化对自然人纳税者的监管权力等。
　　（4）允许征管权力向“深处”扩张，比如强化涉税信息收集、使用等权力。比如，《征管法》第六条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”第七条“明确纳税人、扣缴义务人以及其他单位和个人作为第三方将所掌握的其他纳税人、扣缴义务人的涉税信息提供给税务机关，努力提高税企双方的信息对称度。”第八条规定：“国家施行统一的纳税人识别号制度。”以及“税务机关应当赋予纳税人统一的纳税人识别号进行管理。”等等，都是在扩大税务机关涉税信息的征管权力。相反，却缺少相应保护纳税者权利的条款。
　　（5）鼓励征管权力借“网”借“势”扩张，加强非税部门的配合征管权力。比如，基于“目前我国税收征管工作中面临的一个很大问题是征纳双方信息不对称，税源管理的基础不牢固。”的理由，《征求意见稿》第五条增加“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，向税务机关提供涉税信息。”第一百一十八条明确规定“明确跨区执法中所在地税务机关的协助义务与法律责任。”以及新增条款“对除行政机关以外的单位和个人不按规定提供涉税信息和税务协助的由税务机关直接给予处罚”，等等，同样是在扩权。
　　岂不知，现行税法对于税率、税种、税目等要求，都是根据当时税务机关征管能力与政府支出需要的概算反推而得出。常识告诉我们，如果税务机关的综合征管能力要提升，至少应与税率之间应建立“联动机制”。否则，岂不意味着，凡是有利于征管能力提升的所有规定，都是在扩张税务机关的权力。客观上，也就意味着对纳税者权利的侵害。而这样的《征管法》，也就难免聚财机器和与民争利的宿命。直言之，税务机关征管综合能力的提升，应有有效的制衡“否决”机制保障，不能超越现实，独自由税务机关习惯性地不断扩张。
　　事实上，在《征求意见稿》中，对这一扩权性修订价值取向，同样缺少足够的警惕与关注。毋庸置疑，所谓的“征纳双方信息不对称”问题的解决，都意味着税务机关征管权力的扩张。问题更在于，如何保障纳税者的信息权利不受侵害？而《征求意见稿》第十二条将“税收评定”作为税收征管的一个必经环节写入了修改稿。第十九条规定：“从事网络交易的纳税人应当在其网站首页或者从事经营活动的主页面醒目位置公开税务登记的登载信息或者电子链接标识。”第二十一条将税务机关查询纳税人开立账户的对象由从事生产经营的纳税人扩大到了所有纳税人，以及“第二十四条”的修订，都是在强化税务机关的征管权力。而加强对走出去个人税收管理需要增补的“第三十六条”，以及第三十八条“有效强化税务部门获取涉税信息的刚性，保障税收征管的效力。”等等，无不是在扩大税务机关的征管权力，属于扩权性修改。相反，在纳税人权利保护方面，强化意识并不明确，自觉性也不足，相应增加的条款不多，力度较小。
　　如此看，尽管《征求意见稿》就立法技术等表层要素而言，其进步和成绩不可忽视，但就征管法的根本要素而言，《征求意见稿》或是一个公开进行征管权力扩张，同时卸责免责，对纳税人权益保障条款缺少明确清晰强化与完善的版本，是一个可能进一步加剧征纳税者之间权利与义务交换不公正的版本。关键更在于，在初级阶段，由于税权的民意基础不广泛不坚实，以及税权缺乏“闭环式”监督机制，税务机关征管权力也容易扩张，最易导致征纳税者之间权利与义务新的不公正，包括信息不对称等问题，最终远离，而不是接近征管公正与平等。如果加上《征管法》修订与税率等核心税制要素形成“联动机制”，所谓的根据新形势需求进行的《征管法》修订，都可能意味着征税权力的习惯性扩张与强化，意味着纳税者基本权利空间的缩小，可支配财富的减少，也意味着民间创业动力的衰弱。
　　道理就在于，权利是权力保障下的利益索取，义务是权力保障下的利益奉献。权力首先是一种强力，但只有被管理者同意的强力才是权力。而且，权力越合法，权利与义务的分配便越公正越平等；权力的合法性越差，权利与义务的分配越不公正越不平等。自然，如果民意基础越差，强力便越大，越容易加剧征纳税者之间权利与义务分配的不公正与不平等，忽视基本权利与义务的完全平等分配，侵害纳税者的基本权利。直言之，如果一味扩大税务机关对纳税者信息的搜集与使用权力，就会加剧征纳税者之间的信息不对称。同时，也容易加剧征纳税者之间非基本权利与义务的不平等分配，忽视比例平等原则。