我国分税制体制与地方税改革

　　一个国家财政体制及其形成包含四个相互关联的要件：支出责任划分、收入划分、转移支付和地方债务。地方税体系是一国财税制度体系的重要组成部分，与上述四个要件紧密相连，环环相扣。1994年分税制改革建立了我国的地方税体系。
　　由于这次改革仅仅保持了分税制的基本制度特征，分税制的核心要素例如财权与支出责任的划分不清晰，因此地方税存在很多问题，成为掣肘我国中央与地方财政关系的体制障碍。本文试图从财政与支出责任相匹配的视角，运用公共财政、财政分权以及地方公共支出膨胀理论分析我国地方税存在问题与改革的理据，相应提出改革我国地方税的思路与政策建议。
　　关键词：分税制 地方税 财权与支出责任 主体税种
　　1994年，我国建立并实行了分税制的财政管理体制。但随着市场经济体制改革的深化，地方税在运行实践中暴露出的问题日益突出。党的第十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。未来政府要进一步改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。其中地方税改革就是一个重要基础环节。
　　一、地方税改革的经典理论回顾
　　财政理论界关于地方税改革主要存在三种经典理论：现代公共财政理论、财政分权理论以及地方公共支出膨胀理论。经济学家们从不同侧面和视角对政府分权理论展开了细致和深入的研究，其中有影响力和代表性的学术观点包括：一是乔治。施蒂格勒（STIGLER， 1957）和奥茨（WALLACE E. OATES， 1972）对地方政府存在合理性和必要性的分析以及理查德。马斯格雷夫（R I C H A R D ABEL MUSGRAVE）提出的分税制思想；二是布坎南（BUCHANAN， 1965）的“俱乐部”理论，三是蒂布特（TIEBOUT， 1956）的“用脚投票（Voting with feet）”理论。这三种关于地方政府存在合理性的论述均从不同视角论证了地方政府存在的合理性和地方政府分权的必要性。
　　财政分权理论是为了弥补新古典经济学原理没有充分解释地方政府存在的合理性与必要性这一重大缺陷而提出来的，即论证为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件提供公共品， 实现社会福利最大化。乔治。 施蒂格勒（STIGLER， 1957）从中央与地方的分工合作角度设计的最优分权模式，详细论述了地方政府存在的合理性与必要性。他认为，地方政府比中央政府更了解它所管辖居民的效用与需求，由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率。为实现资源配置的帕累托最优，决策应该在层次低的政府中进行，中央政府的作用主要是解决收入分配不平等和地区之间的竞争与矛盾。（WALL ACEE . OATES）通过一般均衡分析发现，在提供等量的公共产品条件下，地方政府提供部分公共产品比中央政府提供更有效。理查德。 马斯格雷夫（RICHARD ABEL MUSGRAVE）则明确提出了分税制的思想主张。他认为，资源配置职能由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出，中央政府和地方政府之间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。
　　财政分权体制拥有四大支柱性的财政工具，分别是财政支出、财政收入、政府间转移支付和地方债务。财政支出是其中最重要的支柱。按照现代财政支出理论的主要观点，BAHL（1999）指出，财政分权改革必须要遵循先改革财政支出的事权划分，再改革税收和财政收入安排的顺序。一旦支出责任清晰，收入应按以下三个原则在各级政府之间划分：第一，收入应当是有效率的，并不对税收政策和管理产生扭曲效应；第二，收入划分应保障地方政府有充足的收入，能够完成其支出责任；第三，转移支付应主要用于均等化目标的实现。在纵向对比了中央和地方政府的财政支出后，PEACOCK & WISEMAN（1961）提出：一个国家在经济增长的漫长进程中，中央政府的经济活动会呈现不断增长的态势，而地方政府的活动频率和扩展速度相对缓慢得多。按照PEACOCK & WISEMAN的结论，将一个国家的财政支出置于较长的时间跨度来考察，中央财政支出在财政总支出中的所占比例会不断走高。
　　现代公共财政理论关于公共品供给的理论认为，政府在市场经济中有三个主要职能：提供公共产品、维护宏观经济稳定以及保障公平的收入分配。中央政府应当在调节居民收入分配和稳定宏观经济方面担负起主要的责任。地方政府则主要负责向本地区居民提供公共产品等公共事务与服务，以最大程度地满足不同地区居民对公共产品的不同偏好。
　　二、我国地方税体系的现状与评析
　　1949年新中国成立初期，我国构建了高度集权的统收统支财政管理体制，当时并不需要地方税制体系。但随着以市场作为配置资源主体的市场化改革的推进，过去高度集权的财政体制已逐渐不适应社会经济发展的要求，放权让利成为改革的重心。
　　1994 年，我国对统收统支财政体制进行深层次改革，初步构建了以分级财政为基础的中央与地方税制体系的基本格局。二十多年来，分税制财政体制的运行对我国的经济发展和社会进步起到了积极的促进作用，但随着市场经济体制改革的深入，分级管理的财政管理体制暴露出最初设计不严密而导致的种种问题。究其原因，笔者认为，主要是简单运用西方的财政税收理论指导我国的地方税改革，未能很好地解决经典财政理论与中国国情下的财政税收制度有机结合的问题，导致目前的地方税具有以下特点与问题：
　　（一）公共产品的受益范围同各级政府的职能不协调
　　现代财政理论认为，公共产品的受益范围应当同各级政府的三大职能即提供公共产品、维护宏观经济稳定以及保障公平的收入分配联系起来。
　　一般来说，不同地区的居民对于公共产品具有不同的偏好，对同类公共产品的需求量也是不同的。
　　中央政府如果计划提供地区性公共产品，就需要准确衡量不同地区居民对公共产品的偏好。但是准确衡量地区居民对公共产品的偏好对中央政府而言显然是相当困难而且成本巨大的，这导致中央政府提供地区性公共产品必然缺乏效率。所以，中央政府应当承担提供全国性公共产品的职能，而地方政府应当承担提供地方性公共产品的职能。
　　尤其是我国过去在公共产品的受益范围与各级政府的职能衔接上存在问题，有些应该主要由中央政府提供的公共服务例如社会保障却要由地方政府提供；反之，有些应该由地方政府提供的公共服务中央政府仍然涉猎其中，例如社区方面的公共支出、社会秩序与安全等。
　　（二）事权与支出责任不匹配
　　我国地方税建立在中央集权、地方分级管理的体制基础之上，这种体制的实质是一种不完全分权财政体制，不完全分权财政体制必然形成不完全的分税制。按照BAHL（1999）的观点，财政分权改革必须要遵循先改革财政支出的事权划分。因为没有事权划分就进行的财政收入划分必然存在效率低下、与居民需求不匹配的公共服务供给，而财政收入在各级政府间的划分也必定是缺乏效率的。
　　我国1994 年形成的分税制未能明确划分财政支出的事权，事权与支出责任划分不清晰基础上的分税制就容易形成中央与地方收入与财政支出安排你中有我、我中有你的局面。财政支出与居民需求不匹配的公共服务供给客观存在。在我国客观存在地方税收竞争的背景下，推动地方经济发展的财权的日益萎缩与地方政府追求经济高速增长以及解决当地民生问题的矛盾日益尖锐。
　　（三）地方收入缺乏效率，并对税收政策和管理产生一定程度的扭曲效应
　　我国地方税的目标是筹集部分地方税收入，地方政府的收入来源主要取决于共享税的分成以及中央的转移支付。在营改增之后，地方税的走向更加依赖于增值税作为共享税的分成以及即将开征的房地产税等一些地方性税种。因此，现行的地方税是一种不彻底的分税制下的地方收入来源之一。
　　1994 年税制改革后，由于地方税收收入规模相对地方政府所承担的支出责任而言过小，加之中央与地方的事权与支出责任划分不清晰，地方政府缺乏调控地区经济发展需要所需要的财力，地方收入严重缺乏效率。原因主要在于：第一，有些地方税税源不能随着经济的发展同步增长。第二，西部落后地区的第三产业发展缓慢，特别是经济落后的老少边穷地区更为突出。第三，地方的国有企业虽然规模大，但是效益不高，税收征管容易受到干扰。从税收收入相对增长的角度来进行对比，地方税收入总额增速低于地方财政收入增速和税收总收入增速，地方税收入规模已呈逐渐萎缩的趋势。
　　（四）我国地方税的税制结构即主体税种不明确，收入划分难以保障地方政府有充足的收入，完成其支出责任
　　按照发达国家的经验，一个国家地方税的主体税种的税收收入要占到税收总收入的30% 以上。目前增值税、消费税和中央企业所得税划归中央，中央再以税种分成的形式返还给地方。营改增之后，由于营业税已经退出历史舞台，我国地方的税收虽然账面没有减少，但从地方税制体系的实质来看，地方税的主体税种缺失。现存的地方税种中只残留一些征管难度较大，且税源零星、税额较小的税种。在现行地方税体系的众多税种中难以找到具备征管简便、税基较宽、税源较广特征的税种担任主体税种。
　　另外，现存地方税体系中的很多税种法律级次不高，内容陈旧老化。如车船使用税、印花税、城市维护建设税等税种的暂行条例早在二十世纪八十年代、九十年代就已经颁布实施，一直未作修改，在征收对象、征税范围、税率、征管办法、减免优惠等方面已经不适应现代经济与管理要求。此外，还存在部分地方性税种的缺位。比如，随着经济发展以及人民收入的增长，有些地方性质的税种可以考虑适时开征，如遗产与赠与税、房地产税和环境保护税等，并将之作为地方财政收入来源的较好选择。
　　（五）事权与支出责任相匹配制度的实施需要法治政府治理结构作为基础
　　我国目前中央政府和地方政府的事权划分不十分明确，运行中出现问题的根源还在于很多政府间关系没有通过立法的形式确定下来，如果遇到矛盾纠纷，无法依据各项法律解决问题，从而难以避免出现不同层级的政府在利益受损或能够通过违反承诺获得更多利益时，不尊重事前的事权划分契约和承诺。因而可以说，对中央政府和地方政府事权划分通过法律加以明确规范，是各级政府事权与支出责任划分的基础和起始点。
　　三、未来地方税体系改革的思路与政策建议
　　（一）按照事权与支出责任相匹配原则制定我国地方税体系的框架
　　地方税体系是架构国家政府间财政关系的重要内容，其最基本的构建原则在于财权与支出责任的相匹配。福利经济学认为，市场机制存在固有缺陷导致市场失灵，需要政府干预。而公共选择经济学则指出，政府在干预经济时也同样会产生失灵问题，导致政府行为不能保持与居民利益一致。因此，有必要制定强有力的制度约束来保障政府产生合适的政策并执行。
　　关于财政支出责任分配的实施原则，楼继伟（2013）综合考虑理论与实践，提出了便于操作的三个主要原则：第一，外部性原则；第二，信息处理的复杂性；第三，激励相容机制。在适用三原则时，需要以政府的激励相容为主要的考虑，然后综合考虑外部性和信息处理复杂程度。按照事权与支出责任相匹配原则来划分事权的深层考虑还要有利于实现公共服务的可问责性，如果缺乏问责机制，任何财政支出都可以被视为是适当的。
　　（二）充分考虑我国地方政府的财权、财力与税收能力的协调匹配
　　主要包括三方面内容：一是我国地方政府应有财权分析。在分税制财政体制下，可以通过构建中央与地方政府之间的不完全信息动态博弈模型，求得博弈均衡解，得出地方政府在明确事权责任的条件下，其应有财权的内涵与实质。二是我国地方政府的实有财权、财力与税收能力分析。可以通过我国各省、市、县等各级地方政府的财政分配、税收收入以及财力状况进行数据分析，得出我国地方政府的实有财权和财力状况。三是比较地方政府的应有财权和实有财权、财力，验证差距，找出问题所在。
　　（三）科学测算税收收入与税负，以确定地方税体系主体税种
　　一般地方主体税种应当具备以下条件：第一，税基宽广，税源稳定，具有较大的收入增长潜力；第二，具备地域性特征，能够满足地方政府进行经济调控的需要；第三，税制简单，便于征管。就我国目前急需开展的地方税改革而言，首先需要分析营改增对地方财政收入的实质影响。第一，分析营改增对地方税收及企业的影响，测算营改增对地方税收收入与税收能力的影响；第二，分析营改增对企业微观税收负担的影响。其次要进行房地产税改革的税收收入与税收负担的测算。第一，总结上海、重庆房产税改革的经验教训，根据国家的政策方针，模拟房产税新一轮改革方案，并论证可行性；第二，根据新的方案测算税收收入及居民税收负担。从国际经验看，财产税和所得税对地方税收收入的贡献较大，适宜作为地方税主体税种。
　　（四）完善我国地方税体系的改革路径完善地方税体系的改革路径需要实行财权与支出责任相匹配的税权划分新模式；构建地方税体系的主体税种，使财产税和所得税逐步成为地方税收入的重要支柱；设置多样的地方税税种群，确保地方税收收入稳定有效。