抛开财税改革谈减税，是舍本逐末

　　今年以来中国经济下行压力较大，社会上关于减税的呼声再起。现在财税政策的首要目标应该是：追求以绿色增长（可持续性增长）与穷人增长（包容性增长）为主要内容的经济社会发展。中央政府应减少转移支付规模，从政策制定者向公共服务提供者转变，地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。
　　今年以来中国经济下行压力较大，社会上关于减税的呼声再起。赞同者认为，要保持经济增长，应该实施全面减税，以扩大企业产能、促进个人消费。持不同意见者认为，今年中央与地方税收增速普遍下滑，本就挤压了减税空间，医疗、教育、扶贫等民生保障性开支又不能缩减，全面减税根本不具备可操作性。
　　中国人民大学经济学院副院长郑新业日前表示：中国经济发展到现在这个阶段，很难简单地说减税或不减税，哪个更适用当前的财税政策。很多人一直对中国财税政策存在误解，认为其目标仅是为了保增长，其实财税政策还应该起到调节收入分配与预防、治理环境污染的作用。要解决多个目标，单单减税是没有用的，一定要改革当前的财税体制。
　　现在财税政策的首要目标应该是：追求以绿色增长（可持续性增长）与穷人增长（包容性增长）为主要内容的经济社会发展。
　　目前的个税征收体系太繁琐、太细致，也不合理。相当于越有资本的人越不用缴税。
　　中央政府应减少转移支付规模，从政策制定者向公共服务提供者转变，地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。
　　一旦个税体系改革成功，会在短时间内培育出更多中产阶级，庞大的中产阶级才是消费的主力军。
　　学美国减税刺激经济，行不通
　　“很多人在谈到财政政策时，通常以美国为标准，认为中国财税政策应该学美国。比如，用全面减税来拉动经济增长。”郑新业说，实际上，美国的财税政策在中国不一定行得通。
　　以减免个人所得税为例。为拉动经济，美国最常用的是临时性减免个人所得税。比如在2010年，美国两院通过了延长布什政府针对所有阶层纳税人的减税计划。但在中国，“别说减免个税，就是把个税全部退回去，都起不到拉动经济的作用”。
　　郑新业给出三点理由：第一，美国的个税包括劳动所得税、偶然所得税、资本利得税等，是美国税收的主要来源。以2013年为例，个税收入占美国全年税收收入的52%.而中国的个税仅是劳动所得税，且在中国的总税收中占比非常小，只有5%，就算全部退掉，对经济拉动作用也不会大。
　　第二，在中国缴纳个税的人，消费倾向实际是比较低的，退回来的税，可能不是用来消费，而是存进了银行。
　　第三，中美财税体系不同，美国个税退税的操作成本是由联邦政府与地方政府共用承担，而中国个税退税的操作成本全部由当地地方政府承担，退回来的税收又并不一定会在当地消费，拉动当地经济，因此地方政府没有动力。
　　“中美财税体制其实存在很大差别，不能简单地将美国财税政策照搬到中国。”郑新业列举了一些不同之处：美国财税只有流量，没有存量，属于今年税收多少，就最多只能支出多少；中国不但有流量，还有庞大的存量，如果遇到经济危机，需要大量财政支出，就可以动用财政存量。美国的财政支出中，有很多是法定支出、刚性支出，不能随便削减；中国的财政支出有很多不是刚性支出，削减财政的余地比较大。中国的财政支出大多属于生产性支出，投入到公路、铁路、桥梁、道路等基础性建设中，对于私营企业劳动率的提高有很大帮助；美国的财政支出大多是消费性支出，用于刺激居民消费，等等。
　　还有，美国的税负征收与支出都在联邦政府，中国财税体系遵循“收入上移、支出责任下放”的原则，即税率、税基和税收减免的决定权在中央，除国防外的公共服务支出，基本都由地方完成，进行财政转移支付是中央很重要的一个作用。
　　“中国财税体制有自己的特征。比如，中国财税体制中很大一个作用是转移支付。中国地区经济发展非常不平衡，中央政府会将从经济发达的地区获得的税收，转移一部分到经济欠发达地区。转移支付是很好的财政手段，有利于经济风险的对冲。”
　　财税政策更要服务于发展
　　全面减税不一定能拉动经济增长，但财税政策运用的目的只是追求GDP增长吗？郑新业抛出这样的问题。
　　“现在很多人在讨论财税政策目标时，往往只谈‘保增长’，认为这是财税政策的唯一目标；实际上，财税政策具备四个功能：促进经济增长、预测并调控经济波动、改善收入分配，以及预防和治理环境污染。”郑新业认为，对现在的中国经济来说，解决环境污染与收入分配问题更重要。经过30多年高速经济增长，中国的GDP总量提高了，人均可支配收入也提高了，但这些增长与提高中，是有水分的。
　　比如，原来我们的经济增长依靠的是大量资源要素投入，甚至牺牲环境生态，导致现在的环境污染比过去严重。为此，需要再支出大量资金去改变这种状况：对个人来说，可能需要购买空气净化器、口罩、净水机等；对企业来说，可能办公室里要添置空气净化设备，工厂里要增加脱硫脱硝等处理设备；对政府来说，要为污水处理厂、垃圾处理厂等进行补贴。总之，一边经济总量在增长，另一边为环境污染的社会支出也在增加。
　　再比如，现在社会上有个流行词语叫“被平均”，就是地区之间经济发展很不平衡，有些人的生活水平并没有随着整体生活水平的提高而提高。
　　“中国经济发展到现在这个阶段，保GDP增长不应再是最重要的。”他预计，中国经济的潜在增长率预计在7%-8%左右。今年前三季度全国GDP增长率为6.9%，即便经济增速再低一点，也问题不大。现在财税政策的首要目标应该是：追求以绿色增长（可持续性增长）与穷人增长（包容性增长）为主要内容的经济社会发展。
　　17%增值税税率“红线”该动了
　　税收是预防与治理环境污染、改善收入分配的最好手段。不过，让政府为难的是，在当前中国财税制度下，通过财税政策改善收入分配以及预防和治理环境污染，意味着要征收环境税、碳交易税，扩大资本利得税、偶然所得税等征收范围，企业与个人负担可能就会加重。在当前经济下行压力下，增加税种与税负并不太现实。
　　怎么办？郑新业认为，关键是要动一动17%的增值税税率这条“红线”。
　　“目前，我国的增值税征收体制还处在‘一刀切’的现状。除了粮食、食用植物油等货物适用13%的税率外，销售或进口大多数货物都要缴纳17%的增值税。这种单一税率并不科学。”他说，合理的税收政策一定是根据产品来制定不同的税率，即对高污染的原料产品实行高税率，而对环保型的原料产品、消费品实行低税率。
　　比如，像提高煤炭等高污染燃料的增值税税率，可以上调到30%。这样，煤炭价格上去了，带动火电的价格也上去了，而清洁能源的价格相对就便宜了。企业和个人就会更多选择使用清洁能源，对环境污染治理起到很大作用。与此同时，对环保型原料产品、消费品的征收税率下调，可以下调到9%。因此，尽管个人与企业使用能源的成本上升了，但消费品支出减少了，两者可以相互抵消。总体而言，企业与个人承担的税负并不会有太大增加。经过这样一番税收结构的调整，政府的整体税收可能会降低，但政府对清洁能源的财政补贴支出会相应减少，因此对政府整体税收不会造成太大冲击。
　　其次，要解决收入分配问题，个人所得税征收体系必须改革。目前的个税征收体系太繁琐、太细致，也不合理。比如，对劳动所得实行累进税制、偶然所得税征收20%税率、对资本利得税经常不收税（现在出售第一套房子免税、对股市收益免税），相当于越有资本的人越不用缴税。
　　他建议，个税应该由“单项纳税”转向“汇总纳税”，即个人的合法收入适用统一的累进税制，而不用过问收入的具体来源。“一旦个税体系改革成功，会在短时间内培育出更多中产阶级，庞大的中产阶级才是消费的主力军。”此外，开征遗产税，提高赠与税税率，也可以起到缩小贫富差距的效果。
　　在支出一侧，则要大幅提高失业保险支出。他建议，失业保险支出占GDP比重，需要从“十一五”期间的0.07%提高到0.5%；大幅度地提高城乡“低保”的补助标准；建立贫困家庭儿童补助项目，以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题等。
　　郑新业认为，当前改革已经进入深水区，财税体制到了非改不可的地步。而任何财税体制的变革都有如“火中取栗”，必须忍受“阵痛”。政府应该通过各种渠道向老百姓讲清楚其中的道理，争取他们的理解与配合。
　　中央政府要向公共服务提供者转变
　　“中央与地方在财政体系中的关系也要变一变。”郑新业说，目前的中央和地方之间的财政关系是在1994年税制改革时确定的，无法适应当下经济新常态的要求，对经济波动的预防调控、收入分配的改善，以及环境污染的治理也有负面影响。
　　比如，在现行的制度安排中，污染治理职能被赋予到地方政府。污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润，即产量下降、利润减少，本地政府分得的税收收入也相应减少。而企业利益受损，会有离开本地的想法。因此，各个地方政府有降低污染标准和执法力度、扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。
　　此外，在一些上下游地区，治理污染的成本由本地承担，好处却是下游地区获得，上游地区政府普遍缺乏动机去治理污染。
　　大量的研究和国际经验都表明，调控波动、改善收入分配和治理污染等政府职能需要由中央政府行使。郑新业建议，改革措施之一就是要中央政府承担更多责任，从过去以政策制定为主，转型到制定政策与提供公共服务并重，而地方政府的职能则应相应减少。
　　“中央政府应减少转移支付规模，从政策制定者向公共服务提供者转变，地方政府职能集中在教育、消防等本地事务；企业所得税和个人所得税必须由中央政府负责；失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责，建立覆盖全国所有人群的制度；污染治理职能由中央政府负责，将现有环保系统垂直管理等等。”