北京最严控烟令施行一年成为立法标杆佟丽华称 国家立法只能更加严格不能倒退
佟丽华
中共十八大代表,北京市人大代表、北京市人大法制委员会委员,先后参与未成年人保护法等上百部法律法规政策的起草或论证,很多建议转化为相关法律和政策。
□ 法制网记者 蒲晓磊
6月1日,《北京市控制吸烟条例》施行一周年；
5月31日,第29个世界无烟日；
4月22日,上海市公共场所控烟条例修正案草案引发争议；
3月,多位代表委员在全国两会上建议国务院尽快颁布《公共场所控制吸烟条例》……
舆论对于控烟的热议,已持续多月。
在北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华看来,“社会对于控烟的关注一直存在”,他说,今年多个事件的交织,将控烟话题的讨论推上一个新高度。
“作为北京市人大代表,我也关注了北京控烟条例的实施,可以说效果比较显著。”佟丽华近日在接受《法制日报》记者采访时说,在北京市已施行史上最严控烟令之后,无论是国家立法还是地方立法,都只能做到同样严格或者更加严格,而不能倒退。
北京控烟这一年
5月26日,北京市卫计委公布了北京控烟条例实施一周年的情况。为掌握条例的实施效果,北京市爱国卫生运动委员会办公室委托第三方研究单位,于3月23日至4月23日对条例实施效果进行了评估调查。
调查结果显示,居民对于条例认同感较强、认知度较高,对禁止吸烟场所、在公共场所吸烟会被罚款、二手烟危害等也有着较高的认知。同时,居民对条例作用的认可度较高。
第三方研究单位在暗访调查后,对于北京市整体控烟暗访综合评估打出了79.12的分数。其中,得到97.28分的火车站情况最好,长途汽车站、体育馆、星级酒店、医疗卫生单位等得分也较高,而网吧(55.37分)和写字楼(65.22分)等得分则相对较低。
不仅是不同单位之间的得分差距较大,即便同样是中式餐馆,各个餐馆之间的差距也相当明显。
餐馆作为控烟工作的重点、难点,成为“特殊照顾”的调查对象。这份北京市中式餐馆控烟法规实施前后专项调查情况显示,餐馆大堂有人吸烟的比例从42.7%下降到14.4%,效果比较明显。同时,服务人员表示会主动劝阻吸烟顾客的比例从之前的38.4%增加到84.5%。表明条例为餐馆劝阻吸烟行为提供了法律依据。
不同类型餐馆条例执行情况均有改善的同时,相互之间存在的差异也更加明显。条例实施前,各类餐馆全面禁烟的比例没有差别,均在20%左右。条例实施后6个月,各类餐馆全面禁烟的比例出现差异,其中特大、大型餐馆提升幅度最大,全面禁烟比例达到100%；中型餐馆次之；小吃、快餐提升幅度最小,仅78.3%实施全面禁烟。特大、大型餐馆观察到吸烟现象的比例下降幅度最大,从61.8%降至13.8%；中型餐馆的下降幅度最小,仅从45.9%下降到26.1%。
记者在北京市望京地区的一些餐馆发现,餐馆大堂吸烟的现象已经基本绝迹,但包间的禁烟仍未能彻底执行。一些餐馆的服务员会过来提醒客人灭掉香烟,而少数餐馆的包间仍然会默许顾客吸烟的行为。
“目前来看,条例的施行效果比较满意,尽管仍有不足之处,但相信这种情况会逐步改善,毕竟法律实施的效果也需要时间来体现。”佟丽华对记者分析。
算好控烟多笔账
在佟丽华看来,要想实现控烟效果的最大化,关键在于立法者和决策者观念上的转变与变革。
一直以来,在控烟立法过程中,有一个理由经常被支持吸烟的人所提及,即吸烟会带来可观的税收,而控烟则会影响税收收入。在佟丽华看来,这种观点根本站不住脚。
“在一些地区,烟草业确实是纳税大户,但这样的结果并不应成为社会和政府的价值追求。此外,我们算一笔经济账就会发现,烟草对经济的危害大大超过其带来的税收。”佟丽华说。
据统计,吸烟在全世界大约每年会造成至少5000亿美元的损失,吸烟带来的医疗保障费用增加、因吸烟导致的疾病及过早死亡造成了工人工作效率低下、吸烟引起的火灾、土地用途改变造成粮食的减产、吸烟引起的家庭贫困、修复环境损害的支出等方面的经济成本,并不仅仅由吸烟者个人承担,而是由全社会来承担,由政府、雇主来承担,由每一个人来承担,这些危害都不是烟草业的税收可以弥补的。
“强调烟草业税收贡献的观点背后,其实是陈旧的经济发展观。过去,高污染、高能耗带来经济繁荣的同时,还造成了环境污染破坏和人们幸福感的下降。我们不是为了数字来发展经济,而是为了人们能够更好地生活来发展经济,这也是五大发展理念提出的目的所在。”佟丽华说。
佟丽华认为,对于烟草业税收的态度,更应该是以提高烟草税的方式来提高烟草价格,从而减少烟草消费,这是减少未成年人和低收入人群等特殊群体接触烟草的途径,从而挽救更多的生命。而且,从经济账的角度来看,这种做法还将带来巨大的经济效益。
国内多位财税及控烟专家联合发布的《中国的烟草税收及潜在的经济影响》报告显示,我国若每包卷烟增加从量税1元,则政府财政收入将增加649亿元,同时,还将挽救340万人的生命,减少医疗费用26.8亿元,并创造99.2亿元的生产力收益。
佟丽华建议,立法时可以从三方面对烟草税收作出规定:进一步提高现有烟草税种的税率；根据情况增加其他烟草税种,使总税额至少占到卷烟零售价的70%至80%以上；严格价格管理,实现价税联动。
在佟丽华看来,控烟不仅是经济账,还是一笔政治账。
“党的十八届五中全会公报指出,要推进‘健康中国’建设。具体到每个人而言,就是要倡导健康的生活方式,每个人加强对自我健康的管理,尽量少得病。吸烟对于健康的危害毋庸置疑,而控烟就是保证健康的最直接最有效的手段之一。”佟丽华认为,健康的生活不仅能提升生活幸福指数,还能积极投入到社会工作和国家建设中,从这个角度来看,控烟就是一笔政治账。
作为党的十八大代表,佟丽华说:“我多年来研究、关注我们党已经确立的方针政策如何有效转化为国家法律制度的问题。如果缺乏制度的保障,政策落实就会非常困难。”
立法不应开“天窗”
4月22日,上海市政府法制办带着最新会签的控烟条例修正案草案向人大代表和政协委员征求意见,该草案因为给室内禁烟开了“天窗”,在舆论场引起了轩然大波。
记者注意到,草案在原来征求意见稿的基础上,增加了两段内容,即“旅馆客房应当设置专门的非吸烟住宿楼层或者客房,鼓励旅馆经营者将旅馆客房设立为全面禁止吸烟区域”以及“机场、铁路客运站、港口客运站以及有条件的室内工作场所,可以设置具有独立通风系统且符合安全标准的吸烟室”。
佟丽华认为,在北京已经对室内禁烟作表率的情况下,无论是国家立法还是地方立法,都只能做到同样严格或者更加严格,才能叫“控烟”,也才能符合世界卫生组织《烟草控制框架公约》的要求。
“《公共场所卫生管理条例》规定,公共场所包括宾馆、饭店、旅店、招待所等场所,涵盖了上海控烟条例修正案草案中提及的公共场所。从立法角度看,如果此时在立法上再开‘天窗’,就是一种倒退。”佟丽华说。
佟丽华同时指出,草案中的“有条件的室内工作场所”,还容易给公众造成一种印象,那就是为领导专门开了吸烟的口子,这与中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》精神相违背。
“即便是从技术角度上来看,现在绝大多数室内吸烟室的通风设计并不足以防止烟草烟雾泄漏到其他房间。吸烟室内超高的烟草烟雾,对于附近和出入其中的人有着很大的危害。”佟丽华说。
事实上,两年前北京控烟条例草案在三审前,就曾遭遇“室内公共场所全面禁烟是否要给领导干部留口子”的巨大争议。经过热烈讨论后,这个“口子”最终被封上。
“现在来看,北京控烟效果显著与这一规定密不可分。实行室内公共场所的全面禁烟,可以让执法取证更有效,也能更大限度地提升人们禁烟的意识。北京施行了史上最严控烟令,尽管不能百分之百确保室内无烟,但即便能做到八成也算是巨大的进步。而如果开了‘天窗’,控烟效果就会功亏一篑。”佟丽华说。
在采访中,佟丽华不止一次地引用“牛栏关不住猫”的理论。2013年,习近平总书记在河北调研时指出:“建章立制非常重要,要把笼子扎紧一点,牛栏关猫是关不住的,空隙太大,猫可以来去自如。”
“其实,我们的控烟立法又何尝不是如此?”佟丽华称。